2024年，在一场“镇街综合行政执法职权事项评估座谈会”上，广东省江门市几个镇街综合行政执法办公室主任提出，希望县直部门收回擅自处置建筑垃圾的行政处罚权。但鹤城镇综合行政执法办公室主任李建明认为应该保留，他说“擅自处置建筑垃圾的情形在我们镇比较突出，（相关执法权）是我们日常管理一个很好的抓手”。
江门市司法局行政执法监督科副科长肖黎告诉《中国新闻周刊》，考虑到基层的实际需要，这项职权最终被保留下来。
这已经是江门第二次对下放给镇街的行政执法权进行全面评估、调整了。事实上，近段时间以来，多地行政执法权正在从基层收回。比如，北京决定收回包括城市道路管理、建筑垃圾管理、控烟、噪声等20项下放到乡镇（街道）的行政处罚和与之相关的行政检查职权，由原县区相关执法部门承接；河北将原下放和委托街道办事处行使的87项行政处罚事项缩减为47项。
这轮行政执法权的下放始于2019年，当时，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，提出将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道。此后多地以指导清单等形式下放行政执法权。
浙江大学光华法学院研究员陈明辉曾对行政执法权下放街镇后的使用情况进行调研，他告诉《中国新闻周刊》，行政执法权的下放有效缓解了基层“看得见的管不着，管得着的看不见”等治理难题，但也存在不少问题，确实需重新评估调整，进一步做好规范和保障工作。
2024年9月19日，浙江金华兰溪市，云山街道枣树社区联合行政执法、公安等部门，依法对辖区邻仙小区居民私自安装的11处地锁进行了集中拆除。图/视觉中国
收回部分下放执法权
江门市第一次对下放到镇街的行政执法权进行动态评估，是在2022年。此前两年，江门将838项由县级部门行使的行政执法职权下放至镇街，包括城市管理、自然资源、应急管理等七个领域，主要是镇街易发现、易处置，且比较简易、便于镇街实施的事项。
肖黎回忆说：“当时市领导对这项工作很关注，说下放了之后，你们要进行一个全盘梳理，如果有镇街不能承接的，或者不合适下放的，你们要收回来。”
2022年5月开始，江门市司法局牵头各县市区及相关部门对下放的行政执法职权进行全面梳理、评估。
一批镇街暂时没有能力承接的事项被明确收回。比如，原属于市场监管部门的“对食品摊贩经营禁止经营的食品的行为的行政处罚”因“风险性较大，专业性比较强”被收回了；“有假冒伪劣重大嫌疑的商品以及有关原材料的查封”等事项，也因“镇街缺乏相应设施设备和专业的技术人员，无法检测评估”而被收回。
另外，一批有合法性障碍的执法权也被收回。2021年，我国行政处罚法进行了修订，其第二十四条明确提到，交由镇街行使的行政处罚权，应当是县级人民政府部门的行政处罚权。而广东省生态环境领域实行的是垂直管理，各生态环境分局属于市一级的派出机构，因此这一领域的25项职权被全部收回。
收回的过程伴随争论。李建明曾向上级部门提过意见：“鹤城镇有很多工厂，多多少少都有偷排污水等情况，收回后（执法效果）肯定没这么好的，（生态环境局）从县里到镇里最快的也要40分钟，远一点的要一个小时，偷排的早就排完了。”但最终，此类执法权还是被收回了。
事实上，基层的需求是当初下放行政执法权的题中之义。陈明辉说，执法权下放的缘起和动因，是缓解“最需要拥有执法权的基层政府能够发现问题却没有权力解决问题”的现状。
早在2015年，《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》就提出，要“下移执法重心”，区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构。当时，多地城管局向镇街派驻了城管中队，以便进行城市管理类的综合执法。
不过，执法权的所有者仍是隶属于区城管局的城管中队，而非镇街，因此执法的“最后一公里”并没有真正打通。
2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求按照依法下放、宜放则放原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道。
在政策指引下，多地将一批行政执法权下放到镇街。根据陈明辉的统计，截至2024年6月，全国共有16个省、自治区、直辖市的人民政府制定了下放给街乡的行政执法权清单或指导目录。走在最前面的是浙江、北京、上海、江苏、福建这些经济发展水平较高的省份。广东、天津虽然没有制定省级下放清单，但其市县级政府在推动执法权下放改革方面着力甚多。从行政执法权下放的数量来看，各地政府下放的行政执法权数量从几十到几百项不等。浙江作为“大综合一体化”行政执法改革的引领者，下放给乡镇和街道的行政执法权高达684项。北京、上海、江苏这三个省级行政区经济较为发达，街乡的基础设施相对较好，其下放的执法权数量也有400项左右。其他中西部省份下放给乡镇和街道的执法权数量则要少得多，基本上不超过200项。
“敢想不敢用、敢想不敢要”
上个月，江门市鹤城镇路边一辆正在倾倒生活垃圾的重型半挂牵引车，引起了执法人员的注意。“这辆车从外地来，想把垃圾倒在这里，正在倒的时候被我们发现了。”李建明说。现场制止和取证后，鹤城镇综合行政执法办公室以镇的名义依法对当事人进行了立案调查，对其罚款500元，并责令其在规定期限内将垃圾清理干净，一周左右就结了案。
李建明对《中国新闻周刊》说，这件事如果发生在行政执法权下放以前，就没有这么好处理了。之前，此类行政处罚权归县城管部门所有。
鹤城镇是工业强镇，垃圾倾倒、偷排偷放等违法行为屡见不鲜。李建明说，如果不进行日常巡查，这类问题很难被当场发现，等有人发现后再反馈给县城管部门，他们也很难再通过调查锁定嫌疑人了，最后往往只能由镇政府掏钱请人清理。但执法权下放后，镇街扩充了执法人员，在多路段巡查，不仅有利于发现问题，还能及时解决问题。
行政执法职权刚下放时，“他们（镇街）很开心的”。江门市蓬江区城管局一级行政执法员刘红珠对《中国新闻周刊》回忆，镇街经历了从面对问题束手无策，到有权可用的过程。
根据江门市司法局提供的一组数据：2020年部分执法权下放以来，2021年全市各镇街通过“粤执法”累计办理三大类行政执法案件（行政处罚、行政检查、行政强制）是14917宗，2022年是33904宗，2023年是49714宗，到2024年，这个数字已经增长到了53942宗。
肖黎说，案件数量的上升在预期之内。“之前县直部门执法时，一个县级市最多管17个镇街，各镇街离得也很远，肯定有一些问题不好管。但是镇街有执法权之后，就看得见也管得着了，基层执法人员也从最初的不熟练到慢慢熟练、顺手。”
不过，刘红珠观察到，镇街干着干着，“（执法事项）量很多，发现出现了困难”。陈明辉和多名执法人员也告诉《中国新闻周刊》，行政执法权下放后，对部分街镇来说，承接成为突出问题。
首先是人财物的不足。刘红珠说，虽然有联合执法行动，但日常主要还是以镇街自行管理为主。面对几百项执法事项，镇街的编制数量算不上充裕。江门各镇街的“综合行政执法办公室”在执法权下放目录公布的前两个月陆续成立，原属于城管局的城管中队，连人员带编制、经费等全线下沉到了镇街，同时通过招录、其他部门调入的方式，补充镇街执法队伍。
北方某城市一街道办综合行政执法大队大队长高城则表示，虽然手下有五十多名队员，但真正有编制的执法人员在十名以内，剩下的全部是劳务派遣人员，每个月工资不到两千元。“队伍特别难带，因为缺少晋升制度和工资待遇，积极性很难调动。”
让李建明头疼的则是执法车辆问题。县级执法部门配有带编制的执法车辆，但镇街却没有。李建明提过意见，得到的回复是需要等县里的执法车辆到期报废，编制才能腾出并下发到镇。镇上公务车总共有六辆，但是有十几个部门、两百多号人抢着用，遇到突发情况，执法人员经常借不到车。陈明辉也调查发现，基层执法经费欠缺、执法物资保障不足等问题相当突出。
另外，镇街人员执法的专业性不足也是一个突出问题。以广东省英德市为例，英德市于2022年11月中旬至2023年1月中旬开展镇街综合行政执法专项巡察。巡察结果显示，在严格规范公正文明执法方面，各镇常见问题有执法不严谨存在败诉风险、执法不严格造成财物损失、卷宗制作及归档不规范等。如英红镇使用自由裁量不当，望埠镇、东华镇存在案件程序违法问题，大站镇存在适用法律错误的问题，均形成败诉风险。此外还有一些个性问题，如认定事实不清、压案不查不立。
高城告诉《中国新闻周刊》，按照规定，各职能部门应对镇街的执法工作进行监督指导，但实际却并非都是如此。以非法占地为例，执法人员需要弄清土地的性质、面积，这需要自然资源和规划局的协助。“自然资源和规划局却说由街道来测。请专业机构来测量是需要费用的，我们没这个费用。”高城只能再去求助司法局。“我说职能部门不配合怎么办？司法局说你起函，15个工作日内职能部门不回函，就不是你的责任了。”
南方某市城管局一位工作人员表示，其所在城市下放镇街的事项中，从城管局下放的虽然占了几百项，但其中大部分事项是在城市管理领域的综合执法体制改革时期，住建、自然资源等职能部门转给城管局的。
2019年提出镇街综合执法体制改革后，这些本不属于城管局的事项，从城管局下放给了镇街。“按道理来讲，这些事项应由住建等原部门对镇街进行指导，因为只有原部门才熟悉政策要求。现在的困境就是，因为职权是直接从我们这里下放的，他们都说城管应该去指导，可我没法指导，因为我们没有管这个行业。”上述城管局工作人员说。
广州大学法学院教授、广东省人民政府立法咨询专家卢护锋对《中国新闻周刊》指出，执法权的下放使得职能部门和镇街共同具备了执法职能，在此过程中权责有没有交叉、有没有捋清，是一个突出问题。
有的城市已经注意到了其中的问题。肖黎告诉《中国新闻周刊》，基层治理的复杂性决定了镇街在实际执法过程中必然会遇到各种各样的棘手难题，不管镇街综合行政执法怎么改革，县级政府部门协调指导监督、镇街其他内设机构和派出机构的协同配合都缺一不可。在镇街的执法过程中，城管局属于“执法主管部门”，住房城乡建设局等属于“行业主管部门”。江门出台的一系列配套制度文件中也明确，不仅城管局要对镇街进行业务指导，住房城乡建设局、自然资源局等行业主管部门也不能置身事外。“比如建筑施工许可证有没有问题、有没有违反规划，肯定是行业主管部门更清楚，所以他们要帮助镇街做好适法认定等前期工作。”
如何重新划分责权？
为了回应职权下放后镇街承接难、使用难等现实问题，以及国家近年来“为基层减负”的政策指引，部分地方开始探索收回、调整下放事项。
2022年8月，在完成对全市73个镇街的实地走访基础上，江门市收回了286项职权，每一项都附了详细的收回理由。大约同一时间，广东省内包括揭阳、佛山、河源、梅州、中山、阳江、茂名、清远等地在内，均发布公告，收回镇街部分行政执法事项，理由多是“因专业技术性强、执法对象少、认定困难、由县级行政执法部门集中行使更高效等原因不宜下放”。
2024年至今，北京、河北、山西、浙江、贵州等多个地市也发布通知，要收回部分已下放到乡镇和街道的行政处罚事项，依据主要是2024年中央编办《关于印发乡镇（街道）履职事项清单810项上级部门收回事项的通知》，以及2025年中央编办《关于印发乡镇（街道）履职事项清单155项上级部门收回事项的通知》。
调研观察了多地行政执法权下放与收回的过程，陈明辉得出了自己的结论：因为基层有需求，所以镇街可以承接一些简单的执法权，但如果镇街成为行政执法的主体，有可能导致镇街过度依赖执法手段达到治理目的。他解释道，镇街承担的职责主要是基层治理事务，如维护辖区稳定、协调各方关系等，这些事务大部分不是刚性执法能解决的。行政执法权下放后，一名街道办主任就告诉他，职能部门执法更多只用考虑法律效果，但街道需要综合考虑法律效果、社会效果、政治效果等多方面因素。
“执法权的下放应基于基层的客观需求，不能以一刀切的形式由上到下推。”卢护锋认为，应在立法中确立标准，即哪些职权能放、哪些不能放的白名单与黑名单，且清单的制定应根据各地财政状况、人口数量、经济形态等因素因地制宜。
广东省司法厅也曾在答复省政协委员《关于加强镇街执法队伍能力建设的提案》中提到，下一步将规范放权流程，按照“自下而上”原则开展放权工作，即由镇街向县级政府提出放权需求，经县级审议通过后再报地级以上市政府审核。同时，也要加强赋权评估，对镇街确实难以有效承接的，或者工作量小、使用率低的事项及时公告收回，对镇街确实需要且能承接的可因地制宜分批下放，并要求县级部门不得大量下放执法权限，防止县级执法空心化。
李建明说，这些专业性强或者基层用不上的职权收回之后，镇街额外的责任和负担减轻了许多，也更能把精力集中在需要的事情上，更利于日常的管理了。
不过，部分执法权被收回，职能部门能否接得住、与镇街之间会否产生权责争议，是接下来需要关注的问题。
去年年底，高城所在省份收回了一批行政执法权，但是，“职能部门却说，执法权收回只是处罚在我们这儿，你们（街道）还是得去现场为我们固定证据，监管巡查还是你们的活儿。可是有权才有责，我没这个权限我怎么管？执法权回收是公示的，老百姓都知道，人家根本就不听你（街道）的”。
高城所在城市的两名城管局工作人员对《中国新闻周刊》表示，今年将街道的部分执法权收回后，城管局备受压力，因为当时下派给镇街的执法人员并没有一起回来，其他相应的配置也没有增加，现在却增添了执法事项。
河北省去年年底收回的行政执法权中，自然资源领域事项占很大比例。廊坊市自然资源和规划局官网上的一篇文章，对职权收回后“县乡两级如何重新划分职责”问题进行了讨论。
文章指出，目前一些地方自然资源部门的倾向性意见，是仍将巡查、制止、报告、整改四项职责交与乡镇履行，县级自然资源部门主要履行立案查处职责。此外，土地卫片执法图斑的核查、填报、举证、整改工作也由乡镇负责，县级自然资源部门指导。而其他专业性较强的职责，则由县级自然资源部门负责、乡镇配合。
“这一职责划分并非向乡镇甩锅，更多是出于无奈。”文章说，在此前机构改革中，大部分地方撤销了基层自然资源所，尤其是从2024年以来，市县两级自然资源执法队伍也被陆续撤销，而重新组建县级自然资源执法队伍和恢复基层自然资源所，受机构设置、编制、经费等影响，难度极大，短期内难以解决，所以在收回这部分行政执法权后，自然资源执法面临着新的难题。
江门已经注意到这一衔接协调问题，先后配套出台了18个镇街综合行政执法工作制度、统筹协调工作规程等文件，以厘清改革过程中县级行政执法部门与镇街，以及镇街各内设机构之间的职责关系。“什么是县级部门做，什么是镇里做，怎么移交，怎么协调，怎么衔接，都有文件规定。”李建明说。
陈明辉则认为，如果执法权陷入一放就乱、一收就死的状况，背后反映的或许是职权配置本身的问题。“如果职权配置环节已经把职权分配得比较合理，那么能够放权的空间本身就比较小，能够出现的问题也比较少。但现在，动辄上百项的执法权，如果本来应该配置给基层，为什么一开始给了县级以上政府的职能部门？为什么又先集中到城管局，再由城管局下放给镇街？所以比起行政执法权的放和收，职权横向和纵向的配置问题可能更为根本。”
（文中高城为化名）
作者：邱启媛
编辑：徐天
