在大部分人印象中，东北指的是黑龙江、辽宁、吉林这三省，但实际上，广义上的东北还包括内蒙古东部部分地区。由于地缘相近，文化相亲，语言相似，形成了“东北地区”概念——这不仅是一个地理名词，更是一种文化认同、历史积淀与共同发展的愿景。
近日，吉林省、辽宁省、黑龙江省、内蒙古自治区人大常委会分别审议通过的《关于促进东北三省一区旅游业协同发展的决定》（以下简称《决定》），7月1日起在东北三省一区同步施行。
“旅游协同立法是规范和促进东北三省一区旅游业协同发展的重要保障。”吉林省人大常委会法制工作委员会副主任韩金华说。
这是东北三省一区首个协同立法项目。中国旅游改革发展咨询委员会专家委员孙小荣在接受中国新闻周刊采访时表示，东北三省一区旅游协同立法，从过去的“松散联合”向实质性的“机制协同”迈进了一大步。
“通过协同立法的制度框架和实施细则，在资源管理、资源利用、环境保护、市场营销等层面，可以实现‘共建共享’的利益平衡机制，突破‘强者越强，弱者越弱’的不均衡困局，解决三省一区文旅发展不平衡不充分的问题。”他说。
近年来，各地旅游业呈现出“抱团”发展的趋势。然而，在东北地区，由于“区域”概念鲜明而城市概念相对模糊，如何提高部分旅游城市的知名度和辨识度，并有效撬动三省一区的旅游资源，避免同质竞争和“内卷”导致的零和博弈，仍面临诸多待解之题。
抱团发展
东北地区地处东北亚区域腹地，与俄罗斯、朝鲜、蒙古接壤，与日本、韩国隔海相望，边境口岸和城市众多，是我国向北开放的重要窗口和东北亚地区合作的中心枢纽。
辽宁社会科学院副院长梁启东对中国新闻周刊表示，东北三省一区具有共同的历史文化、民族文化、工业文化、红色文化和体育文化。这些共同文化基础为旅游的协同发展奠定了基础。
据了解，该《决定》由吉林省人大常委会牵头，会同辽宁省、黑龙江省、内蒙古自治区人大常委会研究形成。
哈尔滨太阳岛与松花江南岸。图/视觉中国
《决定》明确了东北三省一区旅游业协同发展的目标，即推动区域旅游资源协调互补，提升整体竞争力，打造具有国内外影响力的东北地区旅游整体品牌。同时，提出了具体的协同发展路径，包括冰雪旅游、绿色旅游、红色旅游等多个重点领域。
《决定》提到，通过共同推进重大旅游通道和板块的建设，加快形成区域旅游消费城市圈和集聚区，以提升整体竞争力。同时，《决定》还强调开展政府间的协调推进机制、旅游市场的开发合作、宣传推广的一体化、旅游交通与监管的一体化、标准与信用的共建、智慧旅游与安全保障体系的共建等。
“东北地区的冰雪旅游、绿色旅游、红色旅游等具有巨大的市场潜力。通过协同发展，可以充分发挥这些资源的优势，推动区域旅游业的整体提升。”梁启东说。
事实上，东北地区曾经进行过类似“联盟”性质的探索，比如东北“4+1”城际旅游联盟、东北旅游景区联盟、东北地区旅行社合作联盟、东北旅游行业“3+1”联盟等。尤其是成立于2014年的东北旅游景区联盟，是国内首个跨省区域性景区协作组织，联盟成员单位覆盖了东北三省数十家景区。
不过，在孙小荣看来，部分联盟为地方自发或行业自发形成的联合组织，在空间、资源、产品和市场的深度整合层面，缺少法律化、制度化的保障，导致这种联合很容易浮于表面，更缺乏持久性和深层次的协同进化。
“这些年东北旅游市场不乏爆点、热点和亮点，但都是点状的和城市化的，不是跨区域的，没有产生类似“川藏线”“西北大环线”等较为稳固，被市场认可的跨区域旅游环线。”他说。
在全国层面来看，旅游业抱团发展都是大势所趋，近些年更是得到进一步强化。
2023年，文旅部、国家发改委联合发布《东北地区旅游业发展规划》，规划范围包括辽宁省、吉林省、黑龙江省和内蒙古自治区呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市、锡林郭勒盟，目标是到2035年，全面建成世界级冰雪旅游度假地、全国绿色旅游发展引领地和边境旅游改革创新样板地，成为跨区域旅游一体化发展的成功典范。
东北三省一区辖内各市县对于跨区域旅游一体化发展态度积极。例如，内蒙古呼伦贝尔市市长及永乾就曾表示，“呼伦贝尔可不断拓展与东北三省合作新渠道，通过借势宣传、合作宣传，形成立体宣传网络，打响地域品牌。”
国家发展改革委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任贾若祥对中国新闻周刊表示，东北三省一区旅游业抱团发展，有利于“握指成拳”，形成发展合力，共享“1+1>2”的合作效益。
“在旅游领域，东北三省一区通过互送客源、共享资源和市场，可以打造更具多元化、更有吸引力、更高品质的旅游产品，形成比各自单打独斗更具竞争力的旅游精品线路。”他说。
贾若祥还指出，东北三省一区在资源禀赋和产业发展上还具有一定的互补性，具备从更广区域推进产业链、供应链、创新链、人才链深度融合的资源和产业基础。因此，应率先推进区域市场一体化建设，通过在更广泛的区域和领域内统筹资源与市场，以获取更为广阔的发展空间。
只有东北，没有城市？
东北地区旅游资源丰富多元，有大冰雪、大湿地、大森林等生态旅游资源，从冬季旅游的“一枝独秀”到夏春秋的全季全域游，是全国为数不多可以实现“四季皆可游”的区域。
近年来，东北地区旅游业快速发展，冰雪旅游、避暑旅游、自驾旅游、边境旅游等具有东北特色的旅游品牌发展迅速，已成为我国重要的特色旅游目的地。
吉林长白山国家级自然保护区的夏天。图/视觉中国
黑龙江省哈尔滨市的亚布力滑雪场。图/视觉中国
相关数据显示，2023年，东北三省一区共实现旅游收入15815.25亿元，其中吉林省最高，为5277.35亿元，黑龙江最低，为2215.3亿元。
同程旅行数据显示，6月以来，东北地区主要目的地城市哈尔滨、大连、呼伦贝尔、长春、沈阳等旅游热度出现快速上涨。其中呼伦贝尔旅游搜索热度环比上涨178%，哈尔滨旅游搜索热度上涨96%，大连旅游搜索热度上涨82%。
美团数据显示，截至7月9日，暑期辽宁、黑龙江（含住宿、交通、景区等）预订单量同比增长18%、26%，除本地用户外，主要客源地为北京、天津、上海等地。其中，沈阳故宫、哈药六厂版画博物馆、东北虎林园等景区预订热度较高。
不过，在不少受访者看来，东北地区在追求协同发展的同时，也应注重突出各自的城市特色。
在温州从事外贸工作的张横计划今年携家人前往东北避暑，但在具体目的地选择上陷入了困境。“起初以为只要去东北就行，但深入了解后发现东北地域辽阔，吉林和辽宁等地都同样凉爽，然而究竟该去哪里，又有哪些好玩的景点，心中实在没谱。”他说。
历史上，由于独特的历史背景和地理环境，“东北”一直作为一个整体概念存在。这种整体性导致东北以外的人，尤其是南方人对“东北”的认知相对模糊，与其他省市相比，东北似乎多了一个层级——即作为整体而存在的“大东北”，这在一定程度上掩盖了更为具体的省、市（州）特色。
孙小荣指出，旅游的发展离不开地理，不仅因为不同的地理环境塑造了禀赋各异的旅游资源，为地方旅游业提供了生存和发展的基础，还因为地理环境产生的地理心理，决定着旅游者旅游行为的决策依据和市场半径。
他说，这种微妙的地理心理差异导致在很少或从未去过东北的人们的认知中，只有“东北”这一笼统的概念，而缺乏清晰的城市脉络，这给东北地区的城市和景区认知带来了一定的混乱。
“‘东北地区’这一区域概念已经足够强大，以至于它掩盖了由省市县构成的更为精准的目的地城市和景区。”孙小荣说。
因此，孙小荣建议，在东北三省一区协同发展过程中，还需要侧重旅游城市品牌营销，以特色城市为引领，构筑三省一区各有归属的城市和景区品牌体系，为游客提供清晰、具象的出行决策依据，才能摆脱“大东北”的屏蔽，提升城市知名度、辨识度和市场竞争力。
专家：核心是利益协同
在不少受访者看来，东北三省一区旅游业协同发展过程中，可能还会面临诸多困难与挑战。
贾若祥指出，推进东北三省一区旅游业协同一体化发展面临的最大挑战，在于如何增强整体的“一盘棋”意识，打破各地固守的“一亩三分地”思维，破除行政壁垒和政策藩篱，提高政策取向的一致性。
梁启东认为，东北三省一区各地市场单一，存在地方保护主义，这严重阻碍了统一市场的形成。此外，他认为，尽管冰雪旅游是东北的一大亮点，但开发尚显不足，市场和影响力有待进一步扩大。
近年来，全国冰雪经济发展迅速，东北、京津冀和新疆，是全国冰雪经济的三只“领头雁”，而东北是最“资深”的那只。不过，由于区域内冰雪资源相似，彼此存在“内卷”及竞争关系，如何协同发展对当下来说也是一大考验。
例如，东北三省一区均位于高纬度地区，冬季漫长且降雪量大，拥有丰富的冰雪资源。为了吸引游客，东北三省一区纷纷推出了冰雪节庆活动、冰雪体育赛事，如哈尔滨国际冰雪节、长春冰雪节等。此外，不少地方都开发了大规模的滑雪场、冰雪乐园等旅游项目，如吉林的万科松花湖度假区、长白山万达国际度假区，黑龙江的亚布力滑雪场、哈尔滨冰雪大世界等。
除了冰雪资源同质化，东北三省一区也推出了相似的避暑旅游产品，如森林徒步、漂流、温泉度假等。同时，在宣传推广方面，也都往往采用类似的策略，强调自身的凉爽气候和丰富的避暑旅游资源。
这些产品虽然各具特色，但在整体上仍呈现出一定的相似性，导致了一定程度的同质化竞争。
位于吉辽蒙三省区交界地区的辽源市、抚顺市、通化市、通辽市、铁岭市、四平市，已经连续2年召开协同一体化发展市长联席会议，围绕“规划共绘、设施共联、环境共治、产业共兴、社会共享”等积极开展协同一体化发展。
贾若祥表示，在东北三省一区旅游业协同发展中，可以以那些具有合作基础和潜力的省际交界地区为突破口，探讨如何实施统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制，为东北三省一区抱团发展探索路径、积累经验，并提供示范。
梁启东建议，应通过立法、规划、体制机制创新等手段，推动旅游市场的统一和资源的共享，打破地方保护，形成共同市场，并加强文化、体育等方面的合作与交流，共同推动东北三省一区的发展。
孙小荣认为，现在一些地区文旅产业普遍面临的问题是景区越来越大，业态越来越丰富，产品越来越多，但差异性越来越弱。因此，东北三省一区旅游协同首先要解决的问题就是凸显地方特色，避免重复建设。他建议打通行政化的空间阻隔，构建市场化的空间体验，尤其是在交通和旅游层面实现空间整合，打造品牌化的旅游交通主题线路，“以交通线来贯通旅游线，以旅游网来构建交通网”。
孙小荣提到，东北三省一区旅游协同发展的核心是利益协同。他说，由于区域发展不均衡，城市发展不均衡，不管是何种形式的“协同”，都不可能“一碗水端平”。因此，孙小荣建议，在东北三省一区旅游业协同发展的过程中，还需建立“利益均衡、补偿和激励机制”，让发达地区愿意带动欠发达地区，让文旅资源丰富的地区愿意带动资源相对贫乏的地区，通过政策倾斜、资金扶持、品牌激励、生态补偿、市场反哺等手段，实现相对均衡的协同发展。
“很多的区域协同、联合之所以难以为继，关键就在于利益分配不均。”孙小荣说。
