这一转变最大的实质性影响是 此前地方政府土地拍卖、出让金征收 及使用的闭环运作被打破
本刊记者/王晓霞
近日，财政部等四部门发布通知，决定将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入及另外三项政府非税收入统一划转税务部门征收。
由于土地出让收入在政府性基金收入中占比较高，2020年全国国有土地使用权出让收入8.41万亿元，占当年全国政府性基金收入的90%以上，以及目前不少地方的建设和发展对土地出让收入依赖很大，消息一出，一些自媒体就本次征收机构改变对土地财政、政府房地产调控、地方政府融资平台的影响做了各种爆炸性解读。
事实上，本次将国有土地使用权出让收入等四项非税收入划转税务部门征收，是2018年机构改革的后续。当年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确，“将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。同年7月，《国税地税征管体制改革方案》对开展社会保险费和非税收入征管职责划转等重点改革任务进行了具体部署。
此前，已有多项非税收入划转税务部门征收。如：2019年1月1日起，基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收；2020年1月1日起，将地方政府及有关部门征收的国家重大水利工程建设基金，以及向企事业单位和个体经营者征收的水利建设基金，划转至税务部门征收；2021年1月1日起，将水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金、排污权出让收入、防空地下室易地建设费划转至税务部门征收。
那么，是否真如一些自媒体分析的，国有土地使用权改由税务部门征收，会极大地影响土地财政、房地产市场、地方政府融资平台呢？答案是否定的，目前，这一转变最大的实质性影响是，此前地方政府土地拍卖、出让金征收及使用的闭环运作被打破，由于税务机关是中央垂直管理机构，中央政府通过税务部门能够及时、全面掌握各级地方政府的土地拍卖及收入情况。
收入归属和预算归口不变
通知明确，国有土地使用权出让收入划转税务征收后，其征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，将继续按照现行规定执行。
也就是说，除了征收部门发生变化以及由此引发的征收流程的改变，目前土地出让收入的其他方面政策并未调整。从收入归属上看，国有土地使用权出让收入仍全部归地方政府所有，中央不参与分成。从预算管理上看，国有土地使用权出让收入仍归口在政府性基金收入中，并未划入一般公共预算收入。
地方政府仍将主导当地土地出让情况，地方财政也依旧对土地出让净收入的使用具有支配权，收入划转税务征收，不会改变地方财政收入的格局，一些地方依赖土地财政的现状也不会发生大的改变。
那么未来中央可能参与国有土地使用权出让收入分成吗？目前看，这种可能性不大。
从中央、地方的收入格局看，2020年中央政府在全国一般公共预算收入中的占比为45%，虽然受疫情影响较2019年的46.9%有所下降，但总体看中央财政统筹分配的财力较为充足。目前中国收入分配中的主要矛盾在于随着土地资源日益紧缺，部分欠发达地区的地方政府缺乏长期可持续且具有一定规模的稳定收入来源，解决这一问题需要靠未来逐步推行房地产税解决，而推出房地产税是一个渐进的、长期的、逐步完善的过程，房地产税要作为地方政府的主体税种之一即便在房地产税推出之后，也还需要很多年才能实现。至少在此之前，考虑到地方政府收入来源及地方政府债务还本付息压力等方面，中央政府没有必要也不会参与地方土地收入分成。
此外，据了解，现阶段中央财政尚未考虑将国有土地使用权出让收入由政府性基金收入划到一般公共预算收入。
那么，将国有土地使用权出让收入划转税务征收，对房地产市场、房地产商有何影响呢？目前看，这种影响即便有也不会是显著的。
通知规定，收入划转给税务部门征收后，以前年度和今后形成的应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入，由税务部门负责征缴入库。
一位省级城投公司的人士预计，改由税务征收土地出让收入后，征收力度会加强，由于税务部门具有更多的监管手段，如税收违法“黑名单”和联合惩戒制度，以前欠缴的相关收入可能被有力追缴。
不过，其影响依旧是有限的。一位长期从事土地出让相关业务的人士表示，在现行国有土地出让收入由自然资源部门负责征收的状况下，对于个别欠缴行为地方政府可能有一些融通性的规定，但多数情况下其也可以通过暂停批复建设手续等手段催收。
至于征收部门变为税务机关对房地产市场价格造成巨大影响的分析更加是捕风捉影。
对城投平台影响几何
按通知，国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入统一划转税务部门征收采用先试点后推开方式。
自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省(自治区、直辖市、计划单列市)以省(区、市)为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。非试点地区自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。
如前所述，国有土地使用权出让收入由税务部门征收后，最终全额缴入地方国库。地方财政扣除土地开发成本、就土地拍卖净收益计提保障性安居工程资金、教育资金等各项按规定需提取的资金后，剩余的净收益地方政府有自由支配权，可用于项目注资、划转一般公共预算平衡预算等各方面。
前些年，一些地方政府为推进城市公共基础设施建设，通常将土地资源注入平台公司，由其负责收储、拆迁、开发整理、三通一平等系列土地拍卖前期工作，同时，土地资源作为城投平台的资产，也是银行等金融机构向其发放贷款的重要抵押物。
不过，2018年初国土资源部、财政部等四部门印发了新修订的《土地储备管理办法》，该办法将土地收储职能统一归口到国土资源部门(现自然资源和规划局)下设的土地储备中心管理，城投平台不具备收储职能，但可接受土储中心委托进行土地一级开发。一级开发完成后，城投平台将土地交给地方土储中心，由其进行收储和招拍挂。
前述省级城投平台人士表示，这种运作模式下，土地出让金划转税务征收对其影响有限，因为，近年来平台公司土地一级开发成本返还有规范的流程，该扣什么，能返多少，都有具体规定，改变征收机构相对来说影响较小。
不过，在他看来，对于平台公司去土地市场购地，缴纳出让金，然后地方政府再返还其缴纳的出让金或给予其补贴收入，将土地资产在形式上合规化的地方城投公司而言，本次征收机构的转变可能会对其产生较大影响。
此外，曾在财政、地产和基础设施项目开发等行业从业多年的北京驰标科技有限公司法定代表人李士忠认为，国有土地使用权出让收入由税务部门征收后，“与国有土地出让有关的收支结算渠道很快就会受到影响，得按照当地政府研究确定的流程走；尤其是设计或者约定了与一定土地出让收入关联的政府投资项目和企业投资项目，包括片区开发、ABO、EPC、F+EPC项目，不能忽略将来税务局这一关。”
