“没想到，都快5月了，在我们这么大的社区，我是第一个申领养老消费券的人。”4月下旬，在90多岁父亲出院后，家住北京的周梦瑶给父亲申请了养老消费券。
这是民政部、财政部自今年1月1日起，在全国推行的一项养老服务消费补贴项目。根据《民政部 财政部关于实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目的通知》（以下简称《通知》），经过统一评估、达到中度以上失能标准的老人，每人每月可最高领取800元消费折扣券，不限户籍，用来抵扣所在地养老院入住、居家上门护理、日间照料等养老服务费。
但在政策出台近4个月后，现实推进却并不轻松。近期，上海市民政部门公开提到，部分机构在落实补贴政策过程中，面临工作成本增加、垫资压力较大、回款周期较长等问题。3月底，四川省广元市也提到，当地养老消费券项目，总体进度严重滞后、区域发展极不平衡、服务供给结构单一。一个原本旨在刺激消费、减轻养老负担的政策，为何在落地过程中出现卡壳？
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养老院“垫资压力”较大
1月31日，是周柯灵所工作的养老机构最“兵荒马乱”的一天。从1月中下旬起，江苏多地陆续启动养老服务消费补贴项目，部分养老机构于1月底率先试点，2月在更大范围铺开。周柯灵所在的机构也在首批接入名单中，“大家都在连夜赶工，集中上传数据，把机构现有老人全部录入系统，完成领券流程”。
消费券发放前，老人要先完成中度以上失能评估。承接江苏约21个区县评估业务的苏州微玄信息科技有限公司工作人员刘倩楠告诉《中国新闻周刊》，1月底到2月是机构评估的高峰期，一家养老院常会集中安排七八十位老人，一天内完成评估。最忙时，她从早上7点多一直工作到晚上10点。3月后，评估逐渐转向居家养老，业务量明显下降，到4月底，每周只有十几二十单。
这也是多地推进养老消费券的常见节奏。消费券不能提现，只能用于养老院、社区驿站等机构的养老服务。老人经评估符合条件后，可以在“民政通”平台领券使用。上门服务可打5折，机构入住、日托等可打6折，每人每月最高抵扣800元。
养老机构是最容易接入的场景。“只要评估确认老人符合条件，我们都会主动协助他们申请消费券。”一家连锁养老机构负责人迟馨介绍，旗下江苏、上海等地机构自1月起陆续接入了消费券。在她看来，消费券确实给老人减轻了支付压力。在江苏，养老机构人均月消费在4000至6000元之间，符合条件的老人每月最高能少支付800元，如果同时享受长期护理险，家属实际支出可以降低2000多元。
但与此同时，机构工作量骤增。仅理解和消化政策流程，周柯灵就花了近一个月。“民政部门发来400多页PPT，培训一次近3小时，后面还有好几个版本的操作说明。”周柯灵是“80后”，愿意主动学习新政策，但不少养老机构的工作人员年龄更大，适应起来并不容易。
1月29日，吉林延吉市社会福利院成功完成首单养老服务消费券的兑现。图/视觉中国
消费券申领全部在线上操作，老人及其子女要进行身份认证，但多数老人不会独立操作。迟馨提到，包括帮家属注册、上传资料、对接评估机构等，几乎所有家属端工作都由机构承担，“从院长到行政、后勤，几乎全员参与”。核销时，机构还需上传合同、缴费清单、发票及老人入住照片等材料。不少养老机构反映，本就紧缺的护理员，还得额外承担拍照、整理资料等工作。为了配合“每月1日领券、当月使用”的规则，一些机构还调整了收费时间。
更大的压力则来自垫资。民政部、财政部早在2025年7月便启动养老服务消费补贴试点。文件显示，补贴资金实行央地共担，东部、中部、西部地区中央承担比例分别为85％、90％、95％，其余由地方财政配套。老人只需支付扣除补贴后的费用，剩余最高800元先由机构垫付。按多地的执行方案，民政、财政审核后，理论上机构应在次月底前收到补贴资金。
但资金到账速度，各地都不一样。4月27日，迟馨告诉《中国新闻周刊》，旗下机构如今有近200名老人享受补贴，机构一个月垫资约16万元。但截至当前，1月补贴仍未到账。即使在江苏省内，不同城市的兑现速度也不尽相同，有的已结算两个月补贴，有的则迟迟没有进展。据她了解，一些中部城市的补贴资金能兑现到二三月。
“我听有几家机构院长说，5月会让家属先全额缴费，机构不再继续垫资了，否则会影响给员工发工资。”迟馨对《中国新闻周刊》坦言，作为连锁机构，他们仍希望支持政府推进这项工作，但旗下多家机构都有垫资压力，也带来了现金流压力。
3月26日，浙江省民政厅、财政厅发布相关文件，提出在使用养老消费券时，养老机构可采取“先缴后补”等方式收费。
实际上，一些利润较薄的小型养老机构，已经采取了这种方式。河北一家县城养老院工作人员告诉《中国新闻周刊》，所在机构有60多张床位，现在约三分之二老人在使用养老消费补贴。机构一直要求家属先全额缴费，待补贴到账后返还。
长期从事老龄产业研究的学者、中国老年学和老年医学学会学术部主任郑志刚提到，养老服务本质上是一个需求侧、供给侧、保障侧共同参与的体系，老人虽然得到了实惠，但如果养老机构长期承担垫资和现金流压力，模式的可持续性将面临挑战。
周柯灵所在机构是当地首批试点机构之一。她观察到，一些地方审核缓慢，或与审核机制有关。“所有核销单据都要经过民政审核，只要材料有问题，比如金额对不上、缺少日期，整批单子都会被退回。”她提到，即使一家养老院上百位老人申请，但凡有一两个人的资料有问题，也会整批重审。
一位研究养老产业的学者指出，养老消费券当前出现的问题更多在于落地细节尚未理顺，例如审核流程、部门衔接和职责分工等。
4月28日，重庆市一处街道养老服务中心，工作人员向老人家属讲解养老服务消费券领取方法。图/IC
刺激消费效果有限
迟馨坦言，目前的补贴更多是在帮助原本就有入住需求的家庭减轻部分负担。从机构角度看，这类补贴更多是在服务存量，有助于留住现有客户，但并未明显带来新增需求，这也在一定程度上影响了机构参与的积极性。
“从数据上看，我们的入住率并没有因为消费券出现明显同比或环比增长。”对于原本没有强入住需求的家庭，也不太可能因为每月省下800元，就决定把老人送进养老院。
这一情况，在多家受访养老机构中都较为普遍。仅浙江某地一家新开不久的养老院提到，消费券确实带来了一些新增需求，但前提是团队也投入了大量宣传推广，消费券是其中一项优惠政策。
相比养老院，社区居家养老服务更难被消费券真正带动。除了同样面临增加的工作量和垫资压力，更现实的问题是，如何让老人主动购买养老服务。浙江是全国较早试点养老消费券的地区之一。当地一家同时运营养老机构和居家养老服务的企业负责人告诉《中国新闻周刊》，政策明显希望提升居家养老服务购买率，今年居家服务补贴比例已从去年的40％提高到了50％，但目前看来，拉动效果有限。很多老人对付费购买养老服务的接受度仍不高，而且居家养老需求个性化、不稳定，机构也很难维持长期稳定的专业服务队伍。
北京一家养老驿站负责人郝峥起初对养老消费券是抱有期待的，和过去一些补贴相比， 此次消费券扩大了覆盖范围，把中度失能老人也纳入进来。政策刚实施时，的确有一些老人主动来咨询养老消费券，但一开口就问：“我那800块钱什么时候到账？”这代表了不少老人对补贴的理解，认为是直接发放的现金福利。在得知这只是折扣券，需要先消费再核销后，很多人失去了兴趣。
郝峥目前服务200多位老人，提供上门探访，也根据需求对接一些第三方服务。其中，98％以上属于普惠型或兜底型老人，平均月收入低于4000元。“我们新开的一个养老驿站，有些老人还是农村老人，收入大概只有2400元。花一两千元购买服务，换来800元补贴，他们很难接受。”
1月起，泰富养老服务（江阴）有限公司旗下机构和居家服务板块陆续接入养老消费券。公司居家事业中心运营总监承园园在熟悉一个多月流程后，从3月开始开展相关业务。截至4月30日，公司新增了14位使用消费券的客户。由于还没有大规模宣传推广，在她看来，这一增长已经比较明显。最终愿意付费的，是本身就有迫切养老需求的老人。
团队接到的第一单，是一位户籍在兰州、刚到江阴居住的老人。他由两个女儿长期轮流照顾，团队为老人设计了一套可使用消费券的方案，推荐了一位白班保姆，原价4950元/月，使用消费券后，老人实际每月支付4150元。
承园园提到，单次短时服务利润有限，很难形成稳定的消费。在她看来，一些地方居家养老消费难被真正带动，核心难题还是服务供给不足。老人有助浴、护工、住家保姆等需求，但很多机构根本派不出人。
郝峥也有相似感受。养老驿站通常不会长期雇用大量全职家政人员，很多服务人员是学生或兼职。虽然有护理员资格证，但实际服务中的风险和责任边界依然复杂。她坦言，如今驿站不太敢提供高风险服务，比如助浴。“很多失能老人身体状况较差，上门洗澡风险非常高。”她说，在责任边界尚不清晰的情况下，一旦发生意外，机构往往难以承担。
“五一”期间，周梦瑶探访了家附近的两家养老驿站，发现不同驿站服务差异很大。“民政通”里显示的项目很丰富，但到了现场，有的驿站只有助浴、健康管理等基础服务，上门服务也不成熟，更多还是社区食堂功能。
与此同时，定价也很难平衡。近年来护理员工资持续上涨，如果严格按照政府指导价执行，机构很容易亏损。但如果按市场价收费，老人自费部分又会明显增加。郝峥举例，一些地区规定，小时工服务按每小时30元标准核销，系统也只认可这一价格，但现实中护理员小时工市场价早已涨到50元左右，“如果真按30元做，根本做不下来”。
演出来的“失能”老人
在评估过程中，刘倩楠也遇到过一些演出来的“失能”老人。她和同事曾到一家养老机构评估，前两天，老人、家属和机构对政策还不太熟悉，状态都比较自然。但到了第三、第四天，大家慢慢摸清了什么样更容易评上，开始有人刻意配合。
“有些老人被安排躺在床上一动不动。”刘倩楠提问时，对方只回答“不知道”。但现场评估通常由两人完成，其中包括有经验的医护人员，很多时候，仅凭面部状态、肌肉反应和行动细节，就能大致判断真实情况。察觉异常后，刘倩楠暂停了评估离开。当天下午，同事悄悄回访时发现，几位此前“卧床不起”的老人，已经能下床走路、行动自如。随后，她们将情况上报给了主管部门。
实际上，《通知》也明确要求强化评估和资金使用监管，包括建立评估机构动态管理机制，事前严格遴选，并对评估结果按不低于1％的比例开展实地核查。同时，各地还需严格审核资金结算材料，防范虚假交易、套取骗取补贴资金以及挤占挪用等行为。
但现实中，还有一些“灵活”的操作方式。近期，一位受访的民政从业者与某地民政部门沟通时，对方提到，一些失能老人原本一直由子女在家照护，为了每月800元消费券，部分子女会去参加培训、考证，取得护理资质后，挂靠到当地具备资质、能够与民政平台签约的养老服务机构名下。实际照护者依然是子女本人，但在流程上，则变成了“签约机构员工上门服务”，消费券也可以正常核销。
“你很难从流程上说它违法，因为从培训、考证到挂靠机构，整个流程都符合要求，手续上也挑不出明显问题，这让当地民政部门倍感无奈。”这位从业者对《中国新闻周刊》说。
在郑志刚看来，政策设计的方向，是希望老人更多购买专业机构提供的养老服务，但承担照护工作的有时候并不是专业养老机构，而是家属、保姆、熟人等一些非专业照护力量。这种供需结构的错位，导致政策设计的理想路径与实际运行之间产生衔接障碍。现实中的非专业照护体系，和专业服务体系之间，还没有真正形成闭环。
“核心还是要找到真正的需求痛点。不是老人完全没有需求，而是很多老人舍不得花钱，最后往往还是要靠赡养人来推动、来买单。”郑志刚说。他还注意到，在基层，有的老人根本不知道有养老消费券。即便知道了，一些农村地区也缺乏能够承接服务的专业机构。
在上述研究养老政策的学者看来，养老消费券与“以旧换新”不是同一种消费逻辑。养老服务属于长期、持续发生的支出，尤其是住养老院、居家护理以及长期照护等，都不是冲动消费。有需求的人本来就会消费，没有需求的人，仅靠补贴也难被真正激活。在他看来，针对刚需的补贴模式，应该更聚焦重点人群和重点场景，提高补贴比例和额度。
（应受访者要求，周梦瑶、迟馨、郝峥为化名）
发于2026.5.18总第1235期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：800元养老消费券：难在哪儿？
记者：杨智杰
编辑：闵杰
