财政支出要努力实现全国公共服务均等化的目的，因此一些经济发展较为落后的地区可以获得更好的财政转移支付。图/视觉中国
乔宝云：财政政策的内在逻辑并未改变
本刊记者/陈惟杉
发于2022.5.30总第1045期《中国新闻周刊》
相比于2020年，2021年中国经历了一轮债务退潮，赤字下调、抗疫特别国债不再发行，2021年的财政政策被认为不够积极。2022年，形势似乎正在发生逆转，在“稳增长”的压力下，“稳投资”被给予厚望，其实在中国当下的经济增长模式上，两者堪称一体两面。外界在期盼更为积极的财政政策支撑“稳增长”时也有所担心，地方政府的隐性债务，以及由此而来的债务风险会不会在2022年形成新一轮的积聚？
2022年财政政策如何在多重目标之中取得最佳平衡？今年的财政政策如何应对这一调整？《中国新闻周刊》专访了中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云。
中国新闻周刊：外界认为中国在去年经历了一次债务退潮，但今年在“稳增长”“稳投资”的要求下，市场也有所猜测，今年对于隐性债务的容忍度会不会有所放松，你如何看待今年财政政策的转向？
乔宝云：有观点认为今年财政政策的逻辑相比于去年似乎差异很大，但我认为其实内在逻辑并没有改变，防范风险、追求高质量发展的政策方向始终未变，而差异主要体现在政策节奏上。
分析驱动中国经济增长的因素可以发现，消费始终疲弱，因而长期依赖出口、投资，去年出口表现良好，宏观政策因此也在尝试减少对投资的依赖，加之一些地方政府固有的投资模式下长期以来积累的矛盾需要化解。因此，去年的财政政策可以被理解为一次解决问题的尝试，是主动选择的结果。就像去年房地产调控主动作为，地方政府土地收入缩减，对一些地方政府收支平衡带来挑战，而一些头部房企因此出现流动性困难，甚至债务危机，这些问题的根源并不产生于去年，而是长期矛盾积累的结果，问题迟早需要解决，只不过在去年监管政策下得以暴露。
中央政府对于解决地方政府隐性债务问题的决心也是一以贯之，但这涉及更深层次体制机制变革的议题，因此在寻找解决问题工具的过程中，可能有必要反复尝试，试用各种工具，由此体现出政策节奏差异。
中国新闻周刊：该如何理解你提到的“长期积累的矛盾”？
乔宝云：所谓长期积累的矛盾在很大程度上体现为地方政府隐性债务，但解决隐性债务问题又不仅涉及财政部门，财政部门只对预算内债务负有责任。然而，在已经三令五申不允许新增隐性债务的情况下仍然难以遏制，这就不仅是涉及财政部门，而是涉及地方政府、国有企业、金融机构等多方的复杂问题。比如《预算法》究竟是否得到严格执行，如果得到严格执行，隐性债务就不可能存在，但时至今日可能一些地方政府领导所理解的债务仍然与《预算法》规定债务有差异，当地方政府财力紧张时仍然会习惯性求助于举债。
隐性债务背后呈现的其实是中国投资的结构性问题，分析投资不仅涉及总量，也涉及结构。首先是区域结构问题，举借债务作为一种金融行为，本应与财政行为在逻辑上有所区别。财政支出的一项重要目的是提供公共服务，而全国要努力做到公共服务均等化，这就导致一些经济发展较为落后的地区可以获得更多的财政转移支付，这是财政行为的逻辑。但是举债作为一种金融行为，其逻辑与之相反，资金本可能向经济发达地区聚集，因为这些地区基建投资能够获得较好效益，债务偿还的安全性就有所保障，而一些经济欠发达地区的偿债能力则相对较弱。但是从实际情况来看，带有较强的财政性质，有些地区把地方债视为财力的一部分，相应地也过度透支了自身信用。
其次是政府投资与非政府投资之间的结构问题，政府投资可以用以平抑过大的经济波动，但是在正常的经济周期，我们希望扩大再生产投资的主体主要是企业，但是在目前的投资活动中地方政府仍然占据相对重要的位置。因此隐性债务带来的负面影响除了破坏政府财政的透明度，带来风险，另一方面便是挤占了非政府投资。
再次还有所谓经济基础设施投资与社会基础设施投资的结构问题，前者以基建为主，后者则涉及医疗、教育等领域投资。长期以来，我国政府投资偏重前者，但是在基建需求渐趋饱和的当下，地方政府的财政支出应逐渐转向后者。
中国新闻周刊：在防范化解隐性债务风险的目标下，去年对城投平台发债、融资的监管政策均有所收紧，今年出于“稳投资”的考虑，对城投平台的监管政策会否放松？
乔宝云：一些人对于当下的监管政策存在误解，从而存在侥幸心理，即明知自己做的事情是错误的，但是因为大家都在做，因此认为监管政策会“一紧一松”。地方债“开前门、堵后门”过程中，“堵后门”的工作一直在做，只不过“后门”难以一次性堵住，需要不断深入改革。
2021年收紧城投平台发债与融资，其实也是利用监管政策进一步收紧挤出泡沫的过程，有时利用这种剧烈的打击能有效地让个别风险充分暴露，从而更好地保持整个机体的健康，防止风险积累演化为局部或系统性风险。从某种意义上讲，有必要让个别城投平台的风险更充分暴露，只有这样地方财政与城投平台企业债务之间的捆绑，即地方政府的刚性兑付才有可能被打破。
从正常市场运行的角度来看，该破产的城投平台就应该走向破产，但目前的现实是地方政府倾向于尽力保住城投平台不发生违约、破产，因为如果一个城投平台出现问题，其所在县、地级市、甚至所在省的其他城投平台、国企都可能会进入金融机构的黑名单，出现融资困境。这导致地方政府在保住城投平台不出现违约时让一个本可以见底的“坑”，变成了一个“黑洞”。
因此，相比于维持“温吞水”式政策不断累积风险，短时间内通过严格的监管政策暴露局部城投平台风险，对整个机体带来的损害可能更小，因此今年的政策不会发生方向性转变，甚至会加码其他政策以达到挤出城投平台泡沫的目的，但可能在政策节奏上有所调整，为城投平台转型预留空间。市场本身需要优胜劣汰，这是保持市场健康所必须的。其实，即使对于地方债市场，如果没有违约也不是一个健康的地方债市场，如果从来不会有地方债违约，那为什么还需要利率工具去为风险定价？这种地方债市场并不一定是健康的。当然，打破刚性兑付是目前一些包括城投债在内的隐性债务需要面对的问题，政府债券暂时还不会遇到这个问题。
中国新闻周刊：地方政府该如何平衡“稳投资”与防范化解隐性债务风险之间的关系？
乔宝云：稳投资资金来源的问题，可以分几个层面讨论，首先便是如何正确理解债务风险。审视中国政府的债务空间，目前地方债、国债相加后债务率超过50％，对照较为严格的欧盟马斯特里赫特条约，其要求政府债务率不超过60％，而从各国实际情况来看，日本债务率超过250％，美国则超过130％，因此即使计入隐性债务，中国政府的举债空间依然存在。
其实，衡量债务风险高低不仅与债务总量有关，债务规模大并不一定意味债务风险高，而是也与投资方向密切相关。简言之，如果一个项目难以创造财富，哪怕举借再少的债务也会面临较大风险，反之，对于可以充分创造财富的项目，哪怕举借再多的债务也能有能力偿还。
其次，这就涉及投资结构问题，“好钢用在刀刃上”，去年中央经济工作会议便强调今年财政政策需要精准，换言之要规避一些投资收益很差，甚至基本为零的项目。
因此债务依然有增长空间，只不过需要地方政府转变投资理念，寻找更合适的投资项目，这涉及地方政府治理能力提升的问题。如果地方政府一味重复过去的投资模式，公路可以修一条、两条，但不可能无限制地修下去，所带来的边际生产力必然越来越低，只是不断积累已有矛盾。从这个角度也可以印证近年来财政政策逻辑的一致性，相关文件已经连续多年提及提高投资质量的问题。外界可能更为关注总量，但其实财政政策在提高地方政府治理能力方面已经起到一定作用，比如通过债务额度的分配刺激、施加压力引导地方政府实施高质量发展，去年中央下发的专项债额度地方都没有用完，很大原因便是难以匹配到合适的项目。
当然，追求高质量发展是长期趋势，转变不可能在短时间内完成。同时，不能忽略当下经济下行压力较大的现实，财政政策应该发挥逆周期调控作用，因此旧的投资格局不可能一次性打破。今年地方财政政策需要兼而应对经济转型的趋势性问题与经济下行的周期性问题，在积极应对周期性问题的同时更充分考虑趋势性问题，这确实需要艰难地在两者间取得平衡。
中国新闻周刊：在“堵后门”的同时也要“开前门”，近年来用于对接公益性项目的一般债务在地方政府债务结构中比重下降，外界也在担心地方政府一些必要的融资需求能否得到满足，你认为未来应如何更好地进行投融资体制改革？
乔宝云：其实在区分一般债务与专项债务的功能时，两者分别对接公益性项目与非公益性项目已经十分明确。专项债务近年来占比上升是正常现象，因为不同于一般债务，专项债务不计入财政赤字，因此从某种意义上讲，对其监管也应该更为严格。
从理论上说，基本公共服务，全国人民应该均等享受，与之相对的财政支出一定会得到保证，即使地方财力匮乏，中央政府在转移支付、一般债务分配时也会予以保证。但是还有部分公共服务并不属于基本公共服务，这就需要地方政府根据自身财力状况有选择性地加码，但现在一些所谓公益性项目便属于此列。
这就涉及地方政府在做出一项投资选择时，需要对一系列问题进行思考：这件事情是不是必须做？是不是必须由政府做？即使某件事情必须由政府做，也还要问是不是有条件当下就做？在举借隐性债务进行投资时，最终需要未来财政收入或项目产生的收益偿还，但一些地方政府并未对此作恰当的评估，甚至有可能某项基建项目本身就是多余的。在21世纪初，基建投资对经济增长的边际贡献很强，但如今的边际贡献已经减弱，甚至一些基建投资的边际贡献可能已经趋近于零。
因此目前需要迫切思考的问题是地方政府支出责任与事权的边界究竟何在，是否有必要给县政府，甚至乡政府如此大的投资权利。在重新思考这个问题前，一味认定地方政府“缺钱”并非正确的理念，因为没有价格的需求一定不是真实需求。就像一个人如果不需要自己买单，需求自然无限膨胀。对于地方政府也同理，如果其不需要承担真实融资成本与相应责任，其需求自然也会膨胀。在没有认清真实需求的情况下，何谈“缺钱”。
当然，这也涉及对于官员绩效考核方式的改变，地方官员一定程度上已经形成路径依赖，目前在清理地方隐性债务时，时任领导就会面临当下的隐性债务可能由多届政府累积而来的问题。
