迟福林:海南更大的开放需要破题

观点 闵杰
海南的发展要靠更大程度的开放

1987年12月,36岁的迟福林从北京调任海南,参与海南省的筹建。此前,他在中央政治体制改革研讨小组办公室工作,到海南后担任了海南省委政策研究室和省政府体制改革办公室的主要负责人。


1991年,他参与创建中国(海南)改革发展研究院,历任常务副院长、执行院长、院长。如今,中国(海南)改革发展研究院已经成为推动海南改革发展的重要智库。 


在海南特区成立30周年之际,迟福林接受了《中国新闻周刊》的专访。


开放就是内在的活力


中国新闻周刊:海南有一个特殊的关键词是“全国最大的特区”,如何总结海南作为经济特区的探索和实践?


迟福林:海南是改革开放的产物。因改革开放而生,因改革开放而兴,没有改革开放,就没有海南的今天。未来海南的发展,如果没有更大的开放,没有更大程度的改革,也难以创造更好的明天。


如果未来海南再用30年的时间,建设一个高度国际化、现代化、美丽的宝岛,根本的推动力还是要尽快形成对外开放的新格局。而这些改革开放的新举措,对于推动海南成为中国开放改革的排头兵,成为南海、“一带一路”上的先导力量,都会发挥重要的作用。


1987年,海南的经济总量尽管也很低,但比深圳还略高一点,可是今天再和深圳比,可能只等于深圳的五分之一左右。应该说深圳的发展比海南的发展要快得多,海南尽管发展也很快,但和深圳比有明显的差距,而且差距有所扩大。


为什么?可能还是要在开放改革上寻找原因。首先,深圳由于毗邻香港,在开放力度上比海南更大。第二,深圳在后来的市场化改革上,进展比较快,尤其是小平同志南巡讲话后,给深圳带来巨大的冲击力,在上世纪90年代市场化体系形成的速度比较快,市场化程度比较高。第三,在这个背景下,深圳产生了很多创新力量、创新主体,所以深圳的产业结构发生了巨大变化,成为了以高科技、数字经济引领全国发展的重要区域,成为中国创新发展最快的地方。


深圳的经验,很值得海南学习。总体上看,这种差距,不仅是总量的差距,发展的差距,更是在开放改革上的差距。海南建省办特区,一开始就探索要推向国际市场,探索建立特别关税区,探索全岛的大开放,但由于多种原因,很多探索没有变成实践。


后来的国际旅游岛,是产业开放上的重大突破,但国际旅游岛存在体制和政策之间的矛盾。尽管产业开放政策给海南带来了很大的发展机遇,但很多问题没有解决,比如,建设国际旅游岛提出海南要逐步成为国际购物中心,但以免税问题来说,快十年了,尽管免税额有所提高,但距离类似香港的国际购物中心,差距还很大。


第三,更应该关注的是,岛屿经济体如何发展?海南和深圳不同,深圳和香港有地缘优势,海南没有地缘优势,形成了自身发展的很多劣势,要靠什么来突破?靠更大程度的开放。海南从开始探索建立特别关税区,到现在海南努力想探索建设自由贸易港,都是探索岛屿经济体到底怎么发展。岛屿经济体实际上更依赖于开放,有多大的开放,就有多大的发展。


岛屿经济体由于自身的经济结构,和岛内外的经济联系,自身的市场环境,具体政策往往难以起到政策设计者最初的目标,所以必须在更大开放的模式中,才能形成自己一系列的发展优势。我们在开放上取得了一定的突破,但更大开放采取什么样的形式?仍然是一个尚未完全破题,仍然是需要按照十九大精神探索的重大课题。


中国新闻周刊:对于海南的发展,有一种声音认为出现了“特区不特”的现象,海南未来如何重拾“特”字?


迟福林:在相当一段时期,大家议论海南,都会提到“特区不特”,“大特区没有大开放”,这确实是一个重要的课题。


海南特区如何“特”起来?第一,开放方面要特起来,岛屿经济体才能活起来,发展才能快起来。第二,市场化改革要特起来,要真正使市场在资源配置中起决定性作用。第三,行政体制要特起来,海南虽然是一个省,但和其他地方不一样,能不能采取扁平化的管理方式,能不能把过去一建省那种改革劲头发挥出来。


海南真要特起来,要努力实现四大目标:中国扩大开放的先行区、市场决定资源配置的试验区、全国绿色发展示范区和泛南海经济合作先导区。


要摆脱政策依赖


中国新闻周刊:海南未来的发展,如何进一步争取有利的政策支持?同时如何摆脱对特殊政策的路径依赖?


迟福林:这是一个特别重要的问题。岛屿经济体,仅靠政策是有问题的。中央支持海南发展,从具体政策上给了很多,但存在三个制约。第一,岛屿经济体,由于自身的经济结构、社会结构,决定在政策执行上缺乏更大市场。第二,在政策执行能力上,也存在制约。第三,岛屿经济体存在惰性,所谓惰性,就是过度的政策依赖。政策越没落实好,越需要更多特殊政策。


根本上看,还是开放度决定了政策的落实程度。不仅要给政策,同时一定要扩大开放。所以海南在开放模式的选择上极为重要,现在全球开放模式中,最重要的就是自由贸易港,如果有了这一条,很多具体政策就变活了,就不再围绕着具体政策打转,而是从开放上下功夫。


第二,要把政策和体制变革结合起来。比如,海南在搞的多规合一,如果这项改革做深、做广、做大,会产生很多政策产生不了的效应,所以应该更重视体制变革对于落实政策的重大作用。


第三,海南要大政策,而不是小政策,要摆脱政策依赖。尤其是开放的大政策,改革的大政策,比如自由港和多规合一改革,两个一结合,很多政策就会变活,岛屿经济体也会变活。


中国新闻周刊:你是海南“国际旅游岛”概念最早的提出者。但以旅游为主要突破口的开放模式,也有不少争论,你怎么看?


迟福林:首先来看国际旅游岛产生的背景。1988年海南建省办特区,当时的希望是搞特别关税区,但是由于多种原因没有实现。海南在上世纪90年代房地产泡沫破裂后,经济发展一度在全国排名倒数几位徘徊。当时感觉整个区域开放的可能性小了,但是怎么办呢?只能产业开放,而产业开放的突破口在旅游。


所以国际旅游岛是海南在区域开放没有取得突破的情况下,试图从产业开放来取得新突破的一个选择。在这样的背景下,一方面,确实有突破,以旅游为重点的服务业发展的重要选择,对于海南整个发展起了重要推动作用,尤其是服务业发展占比比较高,与国际旅游岛是直接相关的。另一方面,在这个背景下,产业开放主要是中央给了很多政策,但政策的决策权不在海南,在中央各部委,加上海南自身产业结构、政策执行力度,决定了国际旅游岛肯定有局限性。不是一个更大的开放,只是在过渡阶段、特定背景下,产业开放的重大选择。


国际旅游岛走到今天,可以发现,我们需要产业开放,但产业开放一定要放在区域更大程度开放模式选择的前提下,产业开放才真正到位。如果区域不开放,怎么能开辟更多国际航线?物流业怎么发展?金融产业怎么发展?服务贸易怎么发展?


直到今天有人仍然说,海南发展只能给某些政策,不能给全面开放。我认为,总结三十年经验,恰恰就应该改变这一点:只给某些政策,而不搞更大程度区域开放,海南是没有出路的。海南未来发展,需要以更大开放来办最大的特区,以区域开放带动产业开放,互相融合形成海南发展的后发优势。


中国新闻周刊:国际旅游岛建设有七八年时间了,你如何评价取得的进展?对标2020年初步建成国际旅游岛的发展目标,重点要解决哪些问题?


迟福林:首先应该肯定,国际旅游岛在几个方面有很大进展:第一,中央政府给了海南很多支持,要是没有国际旅游岛,很难有这些政策。包括环岛高铁,也只有在国际旅游岛背景下,才可能发展环岛高铁,形成全域旅游的重要条件。第二,建设国际旅游岛,使大家明确了海南产业发展的重点。海南建省30年来,在产业发展上争论不断,一开始以贸易为主导,后来提出建成工业省。建设国际旅游岛以后,海南的产业发展很清晰了,要发展以旅游为主导的现代服务业,使海南发展的思路更清晰了。


但同时要看到,国际旅游岛发展是有局限的。一方面,体制上有局限,某些具体政策难以落地。到今天为止,国际旅游岛最初提出的很多政策还没有到位,有的甚至还没有破题。另一方面,要把着重点放在更大区域开放和产业开放融合上寻求出路,国际旅游岛已经不够了,所以积极创造条件、探索建设自由贸易港就成为关键之关键。


2020年基本实现建成国际旅游岛的目标,现在来看不大可能了。比如,形成以现代服务业为主导的产业,有进展,但是传统服务业占比还很大。服务贸易发展,也仍然比较滞后。此外,有些具体目标,比如建成国际购物中心,到2020年,要建成类似香港这样的国际购物中心,差距还相当大。所以,原来定的用十年时间基本实现高度国际化的国际旅游岛目标,现在看,这个目标在局部可以实现,总体上难以实现。


这个背景下,需要总结国际旅游岛的经验和问题。国际旅游岛升级版,要把区域开放和产业开放相结合,找出一条新路子,这是到2020年比较现实的选择。我相信在海南建省办特区30周年之际,从整个中国开放大格局出发,会支持海南在区域开放方面有更大举措。


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