“两高”报告:司改多线推进

时政 徐天
除了大量的案件、数字被写入“两高”报告, 司法改革深化之年的进展与存在的问题,也被较多提起。

3月12日,十二届全国人大五次会议在北京人民大会堂举行第三次全体会议,最高人民法院院长周强作最高人民法院工作报告。摄影/本刊记者 刘震


“两高”报告:司改多线推进

《中国新闻周刊》记者|徐天

“我觉得今年的‘两高’工作报告挺实在的,数字很多,案例也很多。”

2017年3月12日下午,全国政协十二届五次会议最后一次小组讨论会上,一名政协委员这样说。

当天上午,十二届全国人大五次会议在人民大会堂举行全体会议,政协委员列席。最高人民法院院长周强、最高人民检察院检察长曹建明分别向大会作工作报告。

除了大量的案件、数字被写入“两高”报告,司法改革深化之年的进展与存在的问题,也被较多提起。

北京市人民检察院副检察长甄贞告诉《中国新闻周刊》,社会的关切、代表委员反复提的一些问题,被写进了“两高”报告。

山西省高级人民法院副院长王文娅也认为,正是因为今年的报告比较实在,“敢于揭自己的疮疤,也给出了近期的目标,得以让代表委员们的接受度更高。”

院庭长办案有指标

翻阅今年的“两高”报告,会发现大量案件被作为例子提起。令计划、苏荣、白恩培等人的职务犯罪案、“百名红通人员”案等在2016年备受关注的与反腐相关的案件,都被写进了两高的报告。最高检的报告指出,2016年依法对王珉等21名原省部级干部立案侦查。

而快播案、e租宝案、徐玉玉电信诈骗案、赵连生暴力伤医案等在社会上引起极大反响的案件,也在两高报告中各有体现。

这里边最引人关注的,是聂树斌案所占的篇幅。两高报告均用了一个自然段来谈聂树斌案,以及冤假错案的平反。

周强用“让正义蒙羞,教训十分深刻”来形容冤假错案的发生。他说,必须坚决引以为戒,强化办案责任,健全制度机制,坚决守住防止冤假错案底线。

曹建明用“沉痛教训”来形容过去检察环节自身把关不严的问题。他说,检察机关应严格落实罪刑法定、疑罪从无等原则,着力健全冤错案件发现报告、审查指导、监督纠正、赔偿问责等长效机制。

山西高院副院长王文娅告诉《中国新闻周刊》,周强在说到“人民法院依法纠正一批重大冤错案件”的时候,她有点触动。她觉得,最高法实实在在地在找自己的问题,也把这个疮疤主动揭开了。

在“两高”报告中,司法改革都占据了相当大的篇幅。

周强介绍说,目前,全国已经基本完成法官员额制改革,全国法院产生入额法官11万名,85%以上的司法人力资源配置到办案一线。

安徽省高级人民法院副院长汪利民告诉《中国新闻周刊》,安徽省是全国司法改革的第二批试点,省内首批试点法院10家,首批入额法官459名,平均年龄45岁,平均办案经验15年。

汪利民说,入额法官一律到一线办案。去年底,安徽全省推开了员额制改革,共有4397名法官入额。

山西和安徽都对院庭长办案提出了数量要求。以王文娅和汪利民为例,他们均要完成省高院一线法官全年平均办案量的一半左右。汪利民介绍,自己已经被编入了审判团队,即将开始主审案件。而在过去,他一年的审案量是个位数。

全国人大代表、广西高院院长黄克在审议“两高”报告时说,通过院庭长办案常态化,大法官带头开庭,广西地区法院院长、庭长办理的案件占到了受理案件总数的36.9%。

内部权力下放,外部建“隔离墙”

周强在报告中说,全国的法院都正在全面推进司法责任制等基础性改革,让审理者裁判、由裁判者负责。

为了防止冤假错案的产生,根据最高法的相关文件,2016年9月,山西省高院制定出台《关于完善全省法院司法责任制的实施细则》,明确了司法权力运行的“正面清单”和“负面清单”。

这份实施细则并未对外公布。王文娅介绍说,山西省高院多次开会研究这个实施细则,目前还在逐步完善。可以确定的是,正常情况下,无论领导、分管院长、庭长,都不得干预自己没有参与审理的案件。

当然,也有特殊情况。如果案件影响重大,可以提交到法院的法官委员会进行集体讨论。法官委员会是全国各法院内部成立的专业委员会,由院内的资深法官构成,按照他们的业务专长,可以分为民事委员会、刑事委员会等,也可以细分为劳资争议、侵权、合同等不同案件类型的委员会。

在整个过程中,每个细节都要全程留痕,方便监督。

将权力下放给了入额法官,此举激发了法官的工作积极性。在最高法的工作报告中,列了这么一组数据:上海、广东、海南法官人均办案数量,同比分别增长21.9%、 22.3%和34.8%。

王文娅也发现,这一改革在太原中院运行良好。责任下放,法官反而会认真钻研,听取多方意见,研究各方证据,慎重做出决定。她说,原先的机制有好处,大家可以集思广益。但也有弊端,“都负责任,就都不负责任,因为责任可以分摊。”

另外,安徽省正在建立信息库,信息库中有大量的先例判决和规定。每个案件判决之前,司法辅助人员都会搜集过去的最高院的先例判决、国内其他地方的类似案件判决情况,合议庭应研究案件的相同和不同之处,予以判断。

“尽量要做到同案同判。如果法官要做出跟指导性案例不同的判决,要有自己特别的理由。”汪利民说。

他认为,审判管理也对防止冤假错案的发生很有效。一方面是进行全流程的监督和管理,同时,案件的裁判文书要进行例行评查。另外,当事人的监督比任何监督都有效。

最高检也在报告中提到了司法责任制。曹建明说,他们紧扣“选人、授权、明责”三个环节,全面推开检察官员额制改革。通过考试和审查,已遴选出71476名员额制检察官。按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”原则,制定检察官权力清单,检察官在授权范围内独立办案,对案件质量终身负责。

甄贞告诉《中国新闻周刊》,北京市作为司法改革的第三批试点,于去年全面推行以司法责任制为龙头的四项基础性改革工作。原先由检察长、处长审批的部分事项,现在下放给了检察官。

有人称此举为还权给检察官,也有人说这是检察官本来就应有的权力。“尽管提法不同,但做法上都减少了司法体系中类似行政审批的层级,达到了去行政化、突出了检察官作为办案主体的地位。”

甄贞说,在这种情况下,就需要界定,什么权力是检察官行使的,什么权力应保留在检察长或检委会层面。他们制定了履职清单、权限清单、责任清单、亲历清单等,构建用权行权的完整制度体系,真正做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。

法院内部已有一套较为完善的机制,来防止冤假错案的出现。而在法院外部,通过人财物省级统管等措施,防止行政力量对司法的干预。

周强在报告中称,2017年是全面深化司法体制改革决战之年,将面临更多难啃的“硬骨头”。他除了提到应继续推进司法责任制、法官员额制和单独职务序列、法官职业保障的改革之外,也提到人财物省级统管的问题。

以安徽为例,全省法院有一万多名在编人员,中基层法院院长由省委组织部统一管理,研究确定人选时征求省高院意见;中基层法院领导班子成员由省委组织部委托当地市委组织部管理,研究确定人选时征求省高院意见,省高院也可另外提出建议人选。

财务方面也类似。首批试点法院现在已实行省级财务统管,其他法院因安徽各地经济发展速度不等、司法保障水平有差异,目前按照中央要求暂缓统一管理,待相关试点成熟后再在全省推行。

山西和安徽的方法不同。编制内所有人的薪资预算,由省财政直接发放到地市和基层法院,地市和县不负担。以王文娅本人的工资来说,入额后的基本工资增加了50%。

不过目前,因全省刚刚开始全面推开司改,山西的薪资标准尚未落实。

汪利民说,他能明显感觉到,内部或外部人士的干预,已明显减少。

供需困境

在今年的两高报告中,从严治检、惩治司法腐败问题均被提及。

曹建明说,要“坚持从严治检不动摇”。周强说,“以零容忍态度坚决惩治司法腐败。”

2016年,检察系统内查处违纪违法检察人员474人,追究了121名领导干部失职失察责任。法院系统对769名履职不力的法院领导干部进行问责,查处违反中央八项规定精神的干警220人。最高人民法院查处本院违纪违法干警13人,各级法院查处利用审判执行权违纪违法干警656人,其中移送司法机关处理86人。

据甄贞介绍,最高检每年或者每两年会派巡视组到各省巡视,实地调研,背靠背访谈,听取意见。一个检察院内三分之二的干警都会被巡视组约见,谈对班子成员、用人制度、落实上级部署和目前工作的意见。

另外,外界的监督也必不可少。周强提到,人大、政协、各民主党派、检察机关以及社会的监督都必不可少。在接受社会监督的部分,他提到,应加强与新闻媒体沟通,及时发布司法信息,主动接受舆论监督。充分发挥新媒体平台作用,畅通民意沟通渠道。

对于包括干警在内的职务犯罪罪犯的减刑、假释、暂予监外执行的问题,山西省出台了一项新规定。“对原县处级以上职务犯罪罪犯的减刑、假释、暂予监外执行实行备案审查,一律上网公示,坚决杜绝‘有权人’‘有钱人’被判刑后减刑快等问题。”

王文娅说,这是一种预防机制,也是一种制约机制。“毕竟服刑人员有可能是体制内人的同事、上级、朋友。有了这个规定,我们遇到为难的情况时,也能跟那些关注此事的头头脑脑、三亲六戚、朋友们解释,大家也好接受。”

她说,减刑是对改造、认罪服法比较好的人的奖励措施,应当公平对待。既然同为服刑人员,就在同一个起跑线上,不能因为之前的职位、身价而不一样。“司法有了公正,才能有公信。”

另外,在“两高”报告中,都提到了一些尚待解决的问题,其中一个共性的问题,是司法能力与经济社会发展要求存在不适应的问题,存在明显的供不应求。最高法的报告说,法院受理案件数量持续增长,一些法院办案压力巨大,有的法官常年超负荷工作,身心状况堪忧。

分析认为,在案件登记制实行,以及对办案的质量提出更高的要求后,如何解决司法供不应求的问题,已经成为司法改革能否取得成效的重要制约。

两高的报告还提到了一些新的情况。最高法的报告提到,在推进司法改革中存在政策落实不到位、纪律执行不到位问题,有的法院在员额制改革中搞平均主义或论资排辈,有的院庭长放权以后不愿监督、不敢监督、不会监督。

最高检的报告提到,法律监督还不到位,不敢监督、不愿监督、不善监督问题依然存在,一些地方民事、行政、刑事执行检察工作薄弱。

本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第796期
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