万字长文解读规划纲要:雄安如何成为未来发展的全国样板

时政 蔡如鹏
《河北雄安新区规划纲要》对外发布 标志着雄安新区的建设正式拉开了序幕

容城县


在历经了长达20个月的编制后,“千年大计”雄安新区的规划终于落地。4月21日,《河北雄安新区规划纲要》(以下简称《纲要》)对外发布,标志着雄安新区的建设正式拉开了序幕。


这份《纲要》对雄安新区未来的空间布局、城市风貌、生态环境、产业发展、公共服务体系、交通路网、市政基础设施和城市安全体系等各个方面都明确了规划方向。


根据规划,到2035年,雄安新区将基本建成具有较强竞争力和影响力的高水平现代化城市;到本世纪中叶,将全面建成高质量高水平的现代化城市,成为京津冀世界级城市群的重要一极。


届时,新区各项经济社会发展指标将达到国际领先水平,治理能力和治理体系实现现代化,成为新时代高质量发展的全国样板。


中国城市规划设计研究院(简称中规院)是雄安新区规划编制的主体单位,该院院长杨保军在接受《中国新闻周刊》采访时表示,“作为指导新区建设发展的基本依据,《纲要》的公布意味着新区大的格局、四梁八柱已经敲定,事关雄安发展的一系列关键问题已经形成共识。”


《纲要》特别强调,一经批准必须严格执行,任何部门和个人不得随意修改、违规变更,确保一张蓝图干到底。


据悉,下一步雄安新区将以《纲要》为统领,结合建设时序,深化细化控制性详细规划、修建性详细规划及各类专项规划,为新区全面建设做好准备。


空间布局:一主、五辅、多节点


这次,《纲要》的规划范围包括雄县、容城、安新三县及周边部分区域,规划面积1770平方公里;规划期限至2035年,远景至本世纪中叶。


根据《纲要》,雄安新区未来的空间布局将采取组团式的空间结构,在兼顾城乡统筹、均衡发展的同时,注重随形就势、疏密有度。


简单讲,新区未来的空间布局可概括为“1+5+N”,即“一主、五辅、多节点”。“一主”是指主城区,也就是起步区,由5个排列紧凑的城市组团构成;“五辅”是指容城、雄县、安新、寨里、昝岗5个外围组团,将在现有3个县城和两个乡镇的基础上进行改造和提升;“多节点”则是指散落分布的若干特色小城镇和美丽乡村,两者的规划建设用地均为50平方公里左右。


组团式的空间布局针对的显然是当前中国不少城市“摊大饼”发展带来的“大城市病”问题。


《纲要》提出,雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地,将承担起缓解北京“大城市病”的历史重任,探索人口密集地区优化开放新模式,为治理“大城市病”问题提供中国方案。


京津冀协同发展专家咨询委员会成员、中规院原院长李晓江对《中国新闻周刊》说,所谓组团式就是多中心,区别于北京这类典型的单中心结构城市。


按照李晓江等人的设想,每个组团占地二三十平方公里,容纳约二三十万人,组团内部住宅区、公共服务设施、产业区平衡发展,70%至80%的人就业不出组团,可以从根本上避免交通拥堵、人口膨胀这类“大城市病”的出现。


这次《纲要》在明确采用组团式空间布局的同时,不仅对新区开发强度和开发规模明确作出了框定,也对规划建设区的人口密度提出了约束要求( 按1万人/平方公里控制)。


根据规划,起步区将先行开发。中规院规划研究中心主任殷会良在接受《中国新闻周刊》采访时表示,起步区的选址位于整个新区的西北部,处在容城和安新两座县城之间。


此前在规划编制过程中,如何处理主城区与白洋淀的关系一直是一个难题。离得太远,很难营造水城共融的景象;离得太近,可能会对白洋淀造成破坏和污染,同时也难解决城市的防洪排涝问题。


据殷会良介绍,规划利用这一区域北高、中低、南洼的现有地形,随形就势,形成“北城、中苑、南淀”的空间格局,起步区北部是从东往西排列的5个城市组团,各组团由绿廊、林带、水系和湿地隔离;中部地区利用低洼地带,恢复历史上的大溵古淀,南部临淀地区结合白洋淀治理,对安新县城和淀边村镇减量发展、改造提升,打造人与自然和谐共生的城淀关系。


大溵古淀现在所在的位置,历史上就曾是白洋淀的一部分,后来由于围淀造田,与淀区隔开成为陆地。事实上,至今这一区域的地势比白洋淀还要低。殷会良说,恢复大溵古淀是顺应起步区自然地理条件,实现城淀共融共生的重要举措,在城与淀之间起到很好的生态缓冲作用,在多雨的季节还能发挥防洪排涝的作用。


值得注意的是,在起步区的规划中还吸收了中国古代常见的城市中轴线的理念。根据规划,位于5个组团正中间的城市组团被称为“方城”,贯穿城市东西、南北的两条城市轴交汇于“方城”之中。


殷会良介绍说,城市轴的作用主要有三个:城市空间的骨架、城市文化的体现和公共生活的载体。目前的设想是,南北轴线主要展示历史文化生态,东西轴线则用于集聚创新要素、行政办公、总部企业、金融机构等功能。


据他透露,东西轴线地下将修建城际轨道。建成后,从雄安城际站上车,30分钟可以直达北京市区。


在雄安的对外交通规划中,一个硬指标是,与北京、天津、石家庄达成半小时通勤圈。而要实现这个目标,必须依靠轨道交通。


京津冀协同发展专家咨询委员会成员、南开大学经济与社会发展研究院院长刘秉镰此前在接受《中国新闻周刊》采访时表示,他们曾多次提出“轨道上的京津冀”这个观点,中央对此也认可,“因为城市群的建设,一定是通过轨道来衔接”。


按照规划,雄安新区将构建“四纵两横”的区域轨道交通网络,“四纵”是京广高铁、京港台高铁(京雄段)、京雄-石雄城际、新区至北京新机场快线;“两横”是津保铁路、津雄城际-京昆高铁(忻雄段)。


除此之外,雄安新区还将构建“四纵三横”的高速公路网,即京港澳高速、大广高速、京雄高速、新机场至德州高速和荣乌高速(新线)、津雄高速(原荣乌高速)、津石高速。这些外围交通的建成将使雄安成为京津冀的新枢纽。


京雄城际铁路已于今年2月28日动工,而在起步区先期建设的则是启动区。按照规划,启动区位于起步区内,包括“方城”东侧两个组团的大部分,建设用地面积20至30平方公里,容纳大约30万人。


雄安新区管委会规划建设组一位负责人告诉《中国新闻周刊》,启动区的选址一方面是因为该区域场地条件比较好,另一方面是因为靠近容城东侧的安置区,便于区域内群众的搬迁安置。


根据《纲要》,启动区将重点承接北京非首都功能疏解,提供优质公共服务,集聚一批互联网、大数据、人工智能、前沿信息技术、生物技术、现代金融、总部经济等,发挥引领带动作用。


据悉,由北京市援助建设的北海幼儿园、史家胡同小学、北京四中、宣武医院也都位于启动区之内。


殷会良介绍说,启动区是一个功能齐备、相对独立的区域,建好后就可以自我运转,“建设一片,成熟一片,然后再开发下一个组团”。


在城市风貌方面,《纲要》也作了明确的规划。杨保军告诉《中国新闻周刊》,新区原则上不建高楼大厦,不会建成水泥森林和玻璃幕墙,不搞奇奇怪怪的建筑;同时也避免千城一面,通过对不同地区建筑空间组合设计的引导,构建多样化、有活力的建筑空间环境,塑造轮廓舒展、韵律起伏的城市天际线,再现林淀环绕的华北水乡、城绿交融的中国画卷。


“概括起来,就是十二个字,中华风范、淀泊风光、创新风尚。” 他说。


市民中心施工现场。摄影/刘向阳


生态格局:一淀、三带、九片、多廊


生态环境的保护和治理,是雄安新区规划的重要内容之一。早在2016年5月27日中共中央政治局会议决定设立雄安新区之初,就提出新区绝不能再走先污染后治理的老路,并把“绿色生态宜居新城区”明确为雄安的四大定位之一。


根据《纲要》,新区的蓝绿空间占比将不低于70%,开发建设用地不超过30%。中规院规划研究中心主任殷会良在接受《中国新闻周刊》采访时表示,这个比例的确定明确了雄安新区开发与保护的总体格局。


殷会良说,这些控制线的划定,确保了新区的生态空间,使人与自然能有一个相对和谐共处的空间比例。


为了打造优美的自然生态环境,《纲要》提出,雄安新区将构建一个“一淀、三带、九片、多廊”的生态格局,形成林城相融、林水相依的生态城市。


“一淀”即开展白洋淀环境治理和生态修复,恢复“华北之肾”功能;“三带”即建设环白洋淀绿化带、环起步区绿化带、环新区绿化带;“九片”即在城市组团间和重要生态涵养区建设九片大型森林斑块;“多廊”即沿新区主要河流和交通干线两侧建设多条绿色生态廊道,发挥护蓝、增绿、通风、降尘等作用。


除此之外,新区还将开展大规模植树造林,使森林覆盖率由现在的11%提高到40%。


在起步区内,则通过修建郊野生态公园、综合公园及社区公园,构建宜人便民的公园体系,塑造森林环城、湿地入城的高品质城区生态环境,实现3公里进森林、1公里进林带、300米进公园、街道100%林荫化、绿化覆盖率达到50%。


白洋淀的治理和保护,是整个新区生态规划的重中之重。为了突出这项工作,中央在决定设立雄安新区之后,在正常的规划之外,专门启动了针对白洋淀生态环境治理和保护的规划(以下简称《白规》),并把这一规划置于和总体规划同等重要的位置。


负责牵头编制《白规》的中国科学院生态环境研究中心曲久辉院士在接受《中国新闻周刊》采访时表示,治理白洋淀的总体思路可以概括为八个字:补水、治污、搬迁、清淤。


在曲久辉看来,白洋淀目前的问题主要有三个。首先是缺水,因为缺水,淀区面积已经从最初的300多平方公里缩减到现在的150平方公里左右;其次是污染,上游部分城市污水直接排入淀中,再加上淀中村的排污;第三是生境破碎,导致水体自净能力下降。


针对上述三个问题,曲久辉领导的《白规》编制团队提出,要恢复白洋淀“华北之肾”的功能,前提是要补水,让淀区面积恢复到原来的大小。据悉,这一建议已经得到采纳。这次公布的《纲要》明确,通过引黄入冀补淀工程和上游水库补水等措施,淀区正常水位稳定保持在6.5米至7米。


上游部分城市污水顺着河流汇入淀中,是造成白洋淀水质污染的主要原因之一。白洋淀由于地势较低,历史上汇入淀中的河流有八条之多。因为缺水,现在大部分已经断流,有水的还有两条,分别流经上游的保定市和高阳县。


《白规》编制团队成员之一、中国科学院生态环境研究中心研究员单保庆告诉《中国新闻周刊》,对白洋淀的治理必须从全流域层面部署,仅仅治理白洋淀没有意义。他说,这牵涉到整个流域产业结构的调整、河流水质的管理、污染治理体系的完善等,是一项极其复杂的综合工程。


对此,《纲要》也给出了解决方案,提出推动区域环境协同治理。新区及周边和上游地区协同制定产业政策,实行负面清单制度,依法关停、严禁新建高污染、高耗能企业和项目。


此外,《纲要》还提出科学有序实施淀内生态清淤,消除内源污染,修复水体底部水生动物栖息生态环境,提升淀泊水环境质量,将白洋淀水质逐步恢复到Ⅲ-Ⅳ类。同时,对现有苇田荷塘进行改造,恢复白洋淀特有的“荷塘苇海”自然景观。


对白洋淀的远期规划,则是建设国家公园。通过保护淀区独特的自然生境和景观,保持淀区湿地生态系统完整性,努力建成人与自然和谐共生的试验区和科普教育基地。


在曲久辉看来,对白洋淀的治理必将成为中国水域治理的一个标杆。他对《中国新闻周刊》说,“白洋淀的问题几乎涵盖了水域污染的所有问题,不论是治理的手段,还是治理的范围都会具有示范性和代表性。”


此前,中国城市规划设计研究院原院长李晓江在接受《中国新闻周刊》采访时曾表示,白洋淀的治理应该与雄安新区的建设有机地结合起来。


他说,“这其实是一种倒逼机制。如果建一座新城,能治理好白洋淀,这种示范意义的价值会更高。因为,整个华北地区的生态修复、环境治理,实际上是一件非常困难的事情,很可能会持续很长时间。”


央企一条街。摄影/刘向阳


公共服务:“社区-邻里-街坊”三级生活圈


未来的雄安,不仅要生态优美,而且还要生活便捷,只有这样才能成为真正的宜居之城。此次公布的《纲要》提出,新区将构建“城市-组团-社区”三级公共服务设施体系,形成多层次、全覆盖、人性化的基本公共服务网络。


按照这个规划,城市级大型公共服务设施布局于城市中心地区,主要承担国际交往功能,承办国内大型活动,同时承接北京区域性公共服务功能疏解。具体而言,就是对接一流高等院校、国家科研院所、国家科技创新平台、博物馆、基础教育、综合医院等选址建设,构建城市公共服务设施轴。


据悉,未来新区的博物馆、大剧院、音乐厅、美术馆、科技馆、旅游服务中心、市民共享中心都将主要沿两条城市轴线布局。


组团级公共服务设施围绕绿地公园和公交枢纽布局,主要承担城市综合服务功能,提供全方位、全时段的综合服务。这类公共服务设施主要包括文化教育、医疗卫生、创新创业、体育娱乐、商业消费等设施。


社区级公共服务设施则布局于社区中心,主要承担日常生活服务功能,构建宜居宜业的高品质生活环境。


中规院规划研究中心主任殷会良在接受《中国新闻周刊》采访时表示,规划在优先保证公共服务设施用地需求的前提下,坚持土地混合开发、职住均衡的理念,实现居住、就业、公共服务的均衡布局。新区不会出现像北京天通苑、回龙观那样的超大规模住宅区。


城市组团由若干社区组成,社区的定位是步行15分钟的生活圈。按照规划,社区可以满足人们基本的生活需要,比如上学、看病、休闲、健身、娱乐等。社区内部又细分为步行10分钟的邻里生活圈和步行5分钟的街坊生活圈,满足居民日常的生活需要,比如24小时便利店、社区服务站等。


在公共服务水平方面,雄安新区将引入京津优质资源,在现代化教育、医疗卫生、文化体育、社会保障服务等方面,提升群众的获得感、幸福感和安全感。


比如,雄安将通过承接北京高校疏解,以新机制、新模式努力建设世界一流的雄安大学;建设国际一流、国内领先的区域卫生应急体系;高标准布局建设博物馆、图书馆、美术馆、剧院;积极承接京津丰富的赛事资源,引进国内外高端体育赛事,形成高水平、品牌化、持续性的系列赛事;建立健全未成年人关爱保护体系等。


据悉,雄安新区已与北京市在公共服务方面开展全方位的合作,制定对标北京的公共服务政策,按照北京的标准提供基础教育和医疗服务。


为了减少拥堵、营造宜居的生活氛围,《纲要》对新区未来的交通体系也进行了明确。殷会良告诉记者,交通是整个规划体系中的核心问题之一,事实上,规划中很多问题都是围绕交通开展的。


据他介绍,新区内部交通路网规划的一个大原则是“小街区、密路网”。按照这个原则,城市交通的疏解,不是靠建几条主干道,而是适当提高路网密度。依照《纲要》要求,起步区内的路网密度将达到10至15公里/平方公里。


除了能有效疏解交通之外,“小街区、密路网”另一个重要的作用是能够让街道从满足个体交通回归社会交往。按照《纲要》,新区将构建独立舒适的城市绿道,设置适宜骑行、步行的慢行系统,与机动车空间隔离,满足市民健身、休闲、娱乐的需要。


据悉,雄安还要修建环城马拉松赛道、环淀自行车赛道,形成独具特色的步行与自行车文化。


殷会良说,雄安未来的街道首先要服务于人们的生活,然后是公共交通,最后是小汽车。堵车问题的解决,不仅要靠增加路网密度,更需要一系列的交通政策去支撑。


鉴于目前大多数城市的交通拥堵与私家车过量有关,雄安新区未来将放弃以小汽车为主的交通出行方式,让居民出行更多依靠公共交通。为此,《纲要》提出将构建绿色便捷的公交体系,打造“公交+自行车+步行”的城市出行模式,实现绿色交通出行比例90%。


在这个公交体系中,一个亮点是共享智能公交。按照《纲要》,新区将利用智能交通技术,发展需求响应型的定制化公共交通系统,采用乘坐10人左右的智能驾驶公共车辆,智能生成线路,动态响应需求。


“这就是说,公交线路除了起点和终点外,沿途的路线不固定,而根据乘客的需求,选择路线。”殷会良解释说。在可预见的将来,新区居民出门前,只要通过智能手机,输入上车的位置和时间,附近的公交车就会按约定来接,有些类似于现在的网约车,但它是一种公共交通服务。


地铁现在已经成为一些大城市交通体系的标配。不过,《纲要》明确,雄安初期不建地铁,地下轨道交通设施除了随城际铁路、综合管廊等大型地下工程同步建设的地下基础工程外,都只做空间预留。这样规划的主要考虑是新区初期的人口规模有限。


另外,《纲要》在其他市政基础设施方面也提出了许多绿色宜居的要求。比如,新区将来的能源供应将充分利用风电、天然气和地热能源,实现100%的清洁能源;污水处理率和再利用率均达到100%;生活垃圾无害化处理率达到100%,建设兼具垃圾分类与再生资源回收功能的处理设施和再生资源回收利用信息化平台,促进垃圾回收利用。


河北省雄县风光


产业发展:信息、生物、服务、新材料


雄安新区未来将布局哪些产业,此前一直是舆论关注的焦点。对此,这次《纲要》也给出了明确的答案。


按照规划,新区将重点发展新一代信息技术产业、现代生命科学和生物技术产业、新材料产业、高端现代服务业和绿色生态农业,建立全国数字经济、生物经济、绿色经济、共享经济发展的引领区和示范区。


尤其值得关注的是,《纲要》提出,将搭建国家新一代人工智能开放创新平台,重点实现无人系统智能技术的突破,建设开放式智能网联车示范区,支撑无人系统应用和产业发展。


此前,百度已经在雄安布局。2017年12 月,7 辆“无人车”从安新县凯盛酒店出发,全程在无人驾驶的模式下行驶了约4公里路程,完成了百度自动驾驶车辆在雄安的首秀。外界预测,雄安新区很可能会成为中国第一座无人驾驶城市。


此外,《纲要》还提出,率先大规模商用5G、率先布局IPv6;超前布局区块链、太赫兹、认知计算等技术研发及试验。


上述产业的布局,采取集中与分散相结合的方式,形成起步区、外围组团和特色小镇协同发展的产业格局。


具体而言,起步区重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等功能,重点发展人工智能、信息安全、量子技术、超级计算等尖端技术产业基地,建设国家医疗中心、中医医疗中心。


5个外围组团,则与起步区分工协作,按功能定位承接北京非首都功能疏解,布局电子信息、生命科技、文化创意、军民融合、科技研发等高端高新产业。


其中,容城组团布局电子信息、软件产业、宽带通讯、物联网等产业;寨里组团布局脑科学、基因工程、生物医药等产业;安新组团布局文化创意、科教研发、艺术创新等产业;昝岗组团布局航空航天、智能装备、新材料等产业;雄县组团则布局雄安中关村科技园等。


按照去年8月北京市与河北省签署的合作协议,北京将引导以中关村科技园区为代表的科技创新要素资源,到雄安新区落地,打造一个升级版的中关村。


周边特色小城镇则因地制宜,有序承接北京非首都功能疏解,形成南北分异的产业发展格局。在北部小城镇主要以高端服务、网络职能、军民融合等产业为特色;在南部小城镇主要以生态环保、生物科技、科技金融、文化创意等产业为特色。


雄安新区希望通过发展上述产业,打造一个全球性的创新高地。这个高地既有国际一流的科技创新平台、国际一流的科教基础设施,也有国际一流的创新服务体系。


按照《纲要》的要求,到2035年,新区研发经费占GDP比重的6%,基础研究经费占研发经费比重的18%,万人发明专利拥有量100件,科技进步贡献率达到80%。


此次《纲要》对雄安新区将主要承接哪些北京非首都功能,也给出了明确的答案。


承接重点包括5个方面,分别是高校和科研机构、医疗健康机构、金融机构、高端服务业、高新技术产业。具体包括著名高校在新区设立分校、分院、研究生院;高端医疗机构在新区设立分院和研究中心;银行、保险、证券等金融机构总部及分支机构;软件和信息服务、设计、创意、咨询等领域的优势企业,以及现代物流、电子商务等企业总部等。


去年7月,中关村部分企业家到雄安实地调研。河北省委常委、副省长、雄安新区党工委书记、管委会主任陈刚对他们表示,新区将通过提供优质公共服务、构建快捷高效交通网、改革住房保障模式等措施,为发展高端高新产业创造良好的条件。


此前,京津冀协同发展专家咨询委员会副组长、中国工程院副院长邬贺铨也曾表示,中央赋予雄安新区作为开放发展先行区,有一些改革就可以在雄安试验。通过改革,未来雄安的教育条件、医疗条件、创业条件可能都很好,房价又比北京低,那么就能有效吸引北京人口和功能疏解转移。


这次《纲要》也提出要营造承接环境,确保疏解对象来得了、留得住、发展好。为此,雄安新区将在行政体制、财税、金融、人才、土地等方面进行改革,打造创新开放的政策环境。


在今年“两会”期间,陈刚曾公开表示,雄安新区不同于一般意义上的新区,要发扬改革创新精神,建立体制机制新高地。


他说,“我们坚持把创新和扩大对外开放摆在突出位置,正在全力配合国家发改委等部委研究制定支持雄安新区加快改革开放的措施,健全引进高端人才政策,推进基本公共服务均等化,增强新区开发建设的生机活力。”


陈刚认为,对雄安来说,有创新才有未来,有质量才有生命,“无改革创新,就无雄安价值”。


按照《纲要》,在行政体制方面,新区将实行大部门制和扁平化管理,新区管理机构工作人员实行聘任制。同时,新区将被赋予省级行政审批和管理权限,推进行政审批制度改革,全面实行负面清单管理,建立全新的投资项目审批制度;探索政事分开、管办分离的有效形式,深化事业单位改革,强化公益属性。


在土地管理制度方面,将创新土地供应政策,构建出让、划拨、作价出资(或入股)、租赁或先租后让、租让结合的多元化土地利用和土地供应模式。


在人才管理方面,新区将探索有利于激发新区创新活力的人事、薪酬、住房、税收、养老政策,探索个人所得税减免政策。同时,实施最开放的人才引进制度,采用技术移民等国际人才引进方式,建立人才特区。


此前,一直备受外界关注的积分落户制度,也得到了明确。新区将全面实施积分落户和居住证制度,建立以居住证为载体的公共服务提供机制。


在住房制度方面,新区将坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”定位,建立多主体供给、多渠道保障、租售并举的住房制度;建立公共租赁住房、机构租赁住房、共有产权住房和商品房等多元化住房供应体系;形成供需匹配、结构合理、流转有序、支出与消费能力基本适应的住房供应格局。


不难看出,雄安希望通过这一系列的改革,摆脱传统的经济增长模式,成为一个内生性的创新城市。


作为一个新区,雄安担负着要在内陆闯出一条创新驱动发展模式的任务。此前,邬贺铨曾说,“中国很多内陆城市和区域要想复制深圳或浦东比较困难,但与现在的雄安更相似,所以将来雄安走出来的路会具有更大的推广意义。”


当前,中国经济正由高速增长阶段转向高质量发展阶段。一个阶段有一个阶段的样板。如果说“深圳速度”是前一个阶段的样板,那么雄安的目标就是创造“雄安质量”,成为新的样板。


3月8日,河北省长许勤在十三届全国人大一次会议河北团开放日上表示,雄安新区的规划建设,必将对中国的高质量发展起到引领作用。未来雄安将成为高质量发展的全国样板。


他说,实现从“深圳速度”到“雄安质量”的历史性转变,是雄安新区承载的新的历史使命。


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