美国宣布退出《巴黎协定》不会诱发多米诺效应——专访 《巴黎协定》 特设工作组联合主席乔·廷德尔

时政 王齐龙
“《巴黎协定》是一个适用于21世纪、很好的多边协议典范。 即使在可预见的未来美国不再是签署国,仍然是一个很好的模式。”

从2010年7月起就担任新西兰外交和贸易部气候变化大使的乔·廷德尔熟知《巴黎协定》的谈判过程,对于今年11月召开的由太平洋岛国斐济担任主席国的《联合国气候变化框架公约》第二十三次缔约方大会,她呼吁各缔约方重申对《巴黎协定》的承诺,并展现当前积极的政治势头,以使得协定付诸实施。


如今的乔·廷德尔多了一重身份:《巴黎协定》特设工作组联合主席。9月1日,来华访问的她与中国外交部气候变化谈判特别代表苟海波举行了会见。在北京接受《中国新闻周刊》采访时,她多次表示,《巴黎协定》是一个适用于21世纪的多边协议典范,并相信美国特朗普政府宣布退出,并不会对《巴黎协定》造成严重影响。

“我不认为还能写出一个比 《巴黎协定》 更好的协议”


中国新闻周刊:从去年5月起,你开始兼任《巴黎协定》特设工作组联合主席一职,与你多年来担任的新西兰外交和贸易部气候变化大使职务相比,哪一个职务的挑战更大?


乔·廷德尔:两个职务都挺有挑战的。我要强调的是,当我以《巴黎协定》特设工作组联合主席的头衔工作时,我就不再是新西兰的气候变化大使。所以今年5月波恩气候变化谈判会议举行期间,是由我的副手领导新西兰的代表团,而我则全身心地担负《巴黎协定》特设工作组联合主席的职责。


从许多方面看,《巴黎协定》特设工作组联合主席是一项更难的工作。因为一旦冠以这个头衔,就需要像养猫一样,来引导来自190多个国家的代表沿着同一个方向前进。


我需要努力了解不同立场背后希望传达的内容,而不仅仅是把握表面的信息,而且要了解是什么推动他们采取了这样的立场,从而在广泛采集不同意见后,我可以找到一个中立的视角,尝试引导各方达成一个可以接受的结论和解决方案。

中国新闻周刊:在接下来的2017年联合国气候变化大会(COP23)上,你将如何平衡不同国家的诉求,推动各国沿着《巴黎协定》设定的轨道迈进?


乔·廷德尔:在联合国框架下有一些永恒的主题,其中一个大的主题是如何处理发达国家与发展中国家之间的差异。这是一个几乎贯穿每一个领域的大命题。


我们在各个方面都在取得良好的进展。不过在为期两到四周的大会里,有许多议题需要讨论。但由于谈判的激烈和避免议题同质化的原因,往往最终在任何领域时间都不够用。


要使得谈判变得充分,就需要提前草拟出结论,并达成一致。所以不能仅仅通过正式会议来取得进展。采取各种形式的非正式沟通和会议等,都有助于推动这一进程。


中国新闻周刊:你对《巴黎协定》寄予厚望,认为这是首次“发达国家和发展中国家采取同样措施减少排放量”。但在美国前总统奥巴马签署《巴黎协定》不到一年半后,美国就宣布要退出这项协定。这是否超出了你的预想?


乔·廷德尔:对于美国决定退出《巴黎协定》,新西兰和许多国家都表达了非常强烈的失望。但我们知道,门依然是敞开的,美国可能会以不同的条件重新签署协议。我们当然非常希望看到美国在未来会作出这样的决定。因为气候变化是一个全球性的问题,需要一个全球性的解决方案。



在总统竞选中,特朗普曾表示“取消巴黎气候协议”。所以显然美国现政府作出这一决定是为了兑现他的竞选承诺。


我个人认为,《巴黎协定》是一个适用于21世纪、很好的多边协议典范。即使在可预见的未来美国不再是签署国,仍然是一个很好的模式。


譬如,与《京都议定书》很不同的是,在《巴黎协定》的框架下,每个国家都可以根据自己的能力来履行协定的义务。这是一个促进协议,而不是惩罚性的协议,旨在鼓励参与,鼓励随着时间的推移进行改进,实现更大的目标。坦率地说,我不认为还能写出一个比这个更好的协议。


在2020年正式退出前,美国仍会是《巴黎协定》的一员。目前没有任何迹象表明会由此引发“多米诺效应”,我们还没有看到另一个国家考虑退出协议。


事实上,自美国宣布退出以来,有不少国家已经完成了批准程序,而且数字在继续增长。所以我认为,撇开美国的决定,政治动力仍将持续。我希望在第23届气候变化大会上看到这些表现。

“过于严厉的、惩罚性的协议

将难以执行”


中国新闻周刊:今年5月召开的波恩气候变化谈判会议上,在《巴黎协定》实施细则的制定工作方面取得了初步进展。但美国宣布退出,是否会影响国际社会履行《巴黎协定》的进程?


乔·廷德尔:我个人认为不会。今年5月美国政府仍未作出决定,所以美国代表团能做的或能说的都非常有限,他们在参与谈判的方式上也有很明显的限制。


不过,各方的参与还是很积极的,不仅仅是《巴黎协定》的签署国,而且每个《联合国气候变化框架公约》(以下简称“《公约》”)的缔约国都参与了,因为每个《公约》缔约国都可以参与到《巴黎协定》特设工作组会议。因而,参与度、参与的意愿都没有减少或减轻,都希望找到一个解决方案,达成一个结果。


这次会议最终达成了一系列非常具有实质性的共识,为我们《巴黎协定》特设工作组制定了一个适用于今年年底前的详细工作方案,而且与去年5月特设工作组会议和去年马拉喀什气候大会的成果一脉相承。


我无法预测11月份将发生的事情,但我们知道美国将派出一个代表团参加气候大会。他们在向联合国秘书长的通报中已作出非常清楚的表态。所以对我而言,当谈判开始时,会像往常一样。


中国新闻周刊:有190个国家已经递交了他们应对气候变化的国家自主贡献文件(NDC),如何能使得《巴黎协定》的目标与之协调一致?


乔·廷德尔:我们邀请了各缔约方以及非政府组织提交书面的减排目标。我想《巴黎协定》已经写得很清楚,按照顺序,唯有提交了国家自主贡献文件,才能签署《巴黎协定》。


我们认识到,各国的起点非常不同。相当一部分缔约方需要时间和支持来建立起满足各项核算指导和标准的能力。要首先确保那些缺乏能力建立起非常复杂和全面的报告和监测系统的国家不会后退、倒退。而对于那些需要走很长的路才能建立起相应国内机制的国家,不会因此受到惩罚,也不会被要求在一夜之间达到某个目标。这是制定指导的过程中需要处理的平衡。


中国新闻周刊:如何监督各国完成他们的目标?


乔·廷德尔:促进(缔约方)执行和遵守,这将是履约委员会的工作。但是,我们需要以对事情有益的方式来敦促,而不是惩罚。 


所以我认为,尽可能多地指导,让各方认识到国家自主贡献文件应该是怎样的,它们应该提供怎样的信息,以便让其他人能够准确地理解。


同样重要的是,制定出一份关于如何针对违反国家自主贡献文件进度的衡量、监测、报告和核算的指导性文件。


如果在执行过程中遇到了困难,还可以透过履约委员会来说明,如“我们有麻烦、我们需要更多的时间、或者我们希望能如何处理事情”。


中国新闻周刊:《巴黎协定》并不具有严格的法律约束力,也缺乏强有力的执行主体,这是否意味着应对气候变化缺乏“全球治理”?


乔·廷德尔:我不认为有任何一种协议可以迫使政府去做他们不想做的事情。过于严厉、太具有惩罚性的协议,将难以迫使政府去执行。


因此,我不认为治理制度需要改变。需要有更多的相互信任和信心,认识到人们正在采取行动。《巴黎协定》正是基于此,希望通过透明度和核算条款来帮助实现目标。


人们不应该低估政治承诺的价值,这会让自己受到同僚的监督。如果按照正确的方式去做,它可以是同样强大的。否则,其他类型的协议更不会奏效。


中国新闻周刊:美国在过去25年间两度违背承诺。在你看来,气候变化议题是否不仅仅是科学议题,更是政治议题?


乔·廷德尔:当然是政治议题,也是经济议题。因为为了应对气候变化,我们都要经历重大的经济转型。


对我来说,有趣的是,在许多国家里,经济转型已经开始被视为一个机会,而不是一个经济代价。而且越是进行经济转型,政府就越容易采取措施应对气候变化。


我想,这正是中国从低碳经济中看到的经济机遇,而且中国正在充分利用这些机遇。

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