公益诉讼破解主体资格困境: 检察机关“替民告官”

时政 霍思伊
检察院被赋予提起公益诉讼的功能后,大量的案件可以通过诉前程序解决,既提高了行政救济的效率,又有效节约了司法资源


(资料图片)对一家化肥厂排污情况的专项检查。修改后的民事诉讼法规定,检察机关可以对破坏生态环境和资源保护等行为提起公益诉讼。图|CFP

公益诉讼破解主体资格困境:检察机关“替民告官”


《中国新闻周刊》记者|霍思伊

2017年6月27日下午,十二届全国人大常委会第二十八次会议以148票赞成、1票弃权的投票结果,表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,该决定自2017年7月1日起施行。

在修改后的两部法律中,首次明确检察机关可以提起公益诉讼。这意味着,试点两年的检察机关提起公益诉讼制度全面实施。

检察机关“为民请愿”

这一制度的实施,主要涉及两部法律两个法条的修改。

修改后的民事诉讼法在五十五条下新增第二款,规定人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有法律规定的机关和组织起诉,或者法律规定的机关和组织不起诉的情况下,可以向人民法院提起诉讼。

修改后的行政诉讼法第二十五条亦增加一款,规定人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

在2017年6月30日的发布会上,最高检民事行政检察厅厅长胡卫列介绍了试点两年来的情况。他说,试点地区针对案件的不同特点,运用支持起诉、督促起诉、诉前建议、提起诉讼、行政附带民事公益诉讼等多种手段,共办理生态环境和资源保护领域案件6527件、国有土地使用权出让领域案件860件、国有资产保护领域案件1583件、食品药品安全领域案件83件,案件覆盖所有授权领域。

截至2017年6月,试点地区检察机关通过公益诉讼挽回直接经济损失89亿余元,其中,收回国有土地出让金76亿余元,收回人防易地建设费2.4亿余元,督促违法企业或个人赔偿损失3亿余元。

中国政法大学行政法学教授应松年告诉《中国新闻周刊》,中国此前的行政诉讼,主要侧重权利救济和保护公民私人权益,是主观诉讼,即只有当个人的权益受到直接损害时才有资格提起诉讼。但在一些国有资产流失、环境污染、生态破坏等侵害国家利益和公共利益的案件中,不存在特定的受害人,或者即使个人权利受到了侵害,也很难直接证明,因此无法通过诉讼制止损害。“在中国,一直存在法定公益诉讼主体资格模糊的情况。”

胡卫列指出,检察机关提起公益诉讼,弥补了行政公益诉讼的主体缺位,全国人大常委会的授权决定,填补了行政诉讼法中缺少行政公益诉讼制度的空白。

西南政法大学教授刘艺表示,检察机关提起行政公益诉讼,不是基于直接利害关系要件,而是基于诉讼担当职能,属于广义和客观的“民告官”范畴。“属为民请愿,这种诉讼类型被称为客观诉讼。”

她认为,检察机关提起公益诉讼制度的出台,源于近年来国家治理理念的变化,即从行政主导的国家治理体系,逐渐向行政和司法并重的治理方式转变。

“国家希望通过提升司法治理的能力,更多地发挥司法治国理政的功效,于是从两方面推动改革,一是推动法院行政审判工作的改革,二是推动检察院提起公益诉讼制度的改革。”

配套待完善

从2007年开始,武汉市洪山区的青菱湖一直被违法围网围栏养殖困扰。湖泊被污染,水体环境遭到严重破坏。但由于是历史遗留问题,当地行政主管部门多次监管未见成效。

在检察机关对有关行政主管部门起诉后,相关违法行为人主动配合行政执法,积极整改。目前,青菱湖长达345600米的围栏围网全部被拆除,投肥投饵养殖现象杜绝。

胡卫列在前述新闻发布会上指出,检察机关在行政公益诉讼诉前程序中,通过检察建议,督促行政机关依法履行保护公益职责,增强了行政机关依法行政的主动性和积极性,而对不予整改的行政机关提起行政公益诉讼,进一步强化了诉前程序的督促效果。

据统计,2015年7月至2017年5月,试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件,其中诉前程序案件6952件,占比88%强。在诉前程序案件中,行政机关主动纠正违法4358件,相关社会组织提起诉讼34件。在提起诉讼的案件中,人民法院判决结案222件,全部支持检察机关的诉讼请求。

应松年表示,由于检察机关自身就是法律监督机构,可以通过诉前程序的设置,提醒和督促行政机关自纠。此前,检察机关发出检察建议后,如果行政机关不及时改正,缺乏强有力的后续措施对其制约。检察官提起公益诉讼制度建立后,如果行政机关不予整改纠正,将面临被检察机关提起公益诉讼的风险。因此,行政机关大多会进行自纠。

华南师范大学政府改革与法治建设研究院院长薛刚凌告诉《中国新闻周刊》:“检察院通过诉讼的方式,可以把行政机关的违法或不作为行为公开化,无形中给了行政机关很大的压力。”

刘艺指出,由于大量的案件可以通过诉前程序解决,因此这项制度既提高了行政救济的效率,又有效节约了司法资源。

她说,公益诉讼尤其是民事公益诉讼案件,调查取证难度大,需要建立侵权行为和损害后果之间的直接因果关系。相较一般的社会组织而言,检察院有人才和专业上的优势。

但薛刚凌也指出,检察机关只有提起诉讼的权利,却没有调查核实权。作为法律监督机构,检察院可以要求被调查机关配合取证,但缺乏刚性的强制调查措施。

试点单位之一、北京市门头沟区人民检察院检察长杨淑雅此前曾坦言,一方面是公益诉讼的调查难度远远大于贪污渎职犯罪案件;另一方面,公益诉讼案件办理缺乏规范程序,案件类型新、界定范围认识不统一,检察机关和法院办理、审理难度大、效率低。

刘艺表示,无论对检察机关、法院还是环保组织而言,公益诉讼都是新生事物。两年间试点了849家基层、市级检察院,但全国共有2000多家市级检察院,大量的市级以下检察院都没有参与试点,对这一领域比较陌生。她建议加强民事行政部门的人才配置,让更多检察官向民行部门倾斜。

另外,多位受访专家表示,检察机关提起公益诉讼还需要一系列配套的程序和相关制度。比如建立公益诉讼资金专用账户,完善内外协调机制,改造和完善诉讼代表人制度、举证责任制度等。

刘艺告诉《中国新闻周刊》,检察机关提起公益诉讼,收集证据时会涉及鉴定费和评估费问题,目前检察院在此类支出上还没有单独的财政资金支持。

刘艺说,试点期间,部分检察机关联合财政、法院、环保等相关部门,建立了公益诉讼资金专用账户,统一收取通过公益诉讼所获得的赔偿金,在各方的统一监督下,将资金用于生态环境修复。

应松年建议,最高人民法院和最高人民检察院在协商后,应进一步发布更加细化的司法解释,在程序上对检察机关提起公益诉讼制度进行规范。

本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第812期
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