“南海行为准则”框架是完善“南海规矩”的重要新节点 ——专访外交部边界与海洋司司长欧阳玉靖

时政 徐方清 曹然
只要中国和东盟国家沿着目前正确的路子走,坚持将“准则”磋商推进下去,并把《宣言》 这个已有的“南海规矩”落到实处,长期来看,南海很有希望保持和平稳定的态势


欧阳玉靖。摄影|《中国新闻周刊》记者 董洁旭

“南海行为准则”框架是完善“南海规矩”的重要新节点

——专访外交部边界与海洋司司长欧阳玉靖

《中国新闻周刊》记者|徐方清 文|曹然

在《南海各方行为宣言》(DOC,以下简称《宣言》)签署整整15周年时,中国与东盟十国在共同确立“南海规矩”上又迈出了重要一步。

2017年5月18日,中国与东盟国家落实《宣言》第14次高官会在贵阳举行,会议审议通过了“南海行为准则” (COC,以下简称“准则”)框架,取得了“准则”磋商的重要阶段性成果。

几乎是在从贵阳回到北京后的第一时间,5月23日下午,外交部边界与海洋司司长欧阳玉靖接受了《中国新闻周刊》的专访。

2002年《宣言》的签署,向世界宣告了南海地区不再没有规则,而开始有了地区国家共同确立的“南海规矩”。此后的十多年时间,得益于《宣言》及后续的落实行动,南海保持了长达十几年的总体和平稳定。

虽然近些年因为美国前任总统奥巴马实施的“亚太再平衡”战略和菲律宾上一届政府单方面提出的“南海仲裁案” 等因素的搅局,南海局势一度紧张,让外界有“黑云压城”之感,但在欧阳玉靖看来,总的来说,只要中国和东盟国家沿着目前正确的路子走,坚持将“准则”磋商推进下去,并把《宣言》这个“南海规矩”落到实处,长期来看,南海很有希望保持和平稳定的态势。

避免“准则”磋商偏离大方向

中国新闻周刊:“准则”框架的磋商是什么时候开始启动的?

欧阳玉靖:2002年,中国和东盟十国签订了《宣言》。按照《宣言》第10条的规定,制定“准则”,是全面有效落实《宣言》的一部分,中国和东盟国家应该推进“准则”的磋商。“准则” 的磋商是2013年9月在苏州正式启动的。而就在当年1月,菲律宾阿基诺三世政府单方面提起了“南海仲裁案”。

在谈判之初,中国和东盟十国经过沟通磋商达到一个意向:先梳理共识。谈判一个多边层面的文件,南海沿岸国家又各有各的主张,需要从梳理共识开始,把最大公约数先梳理出来,“从易到难”,一步步推进,避免因一开始就突出分歧而使进程受阻。

经过几年的努力,各方已经通过了两份共识文件,梳理了“重要和复杂问题”清单和“‘准则’磋商框架草案要素清单”这两份开放性清单。根据两份共识文件和两份清单,各方慢慢“盖房子”,从今年2月底开始形成“准则”的框架。经过三轮磋商,到贵阳的高官会时审议通过了一个完整的“准则”框架。框架包括原则、目标、基本承诺等要素,有关具体内容要留待下步磋商继续丰富完善。

中国新闻周刊:先确立一个“准则”框架,这个提议是中方提出来的吗?

欧阳玉靖:是的。在去年7月举行的中国-东盟外长会上,王毅外长主动提出关于“准则”磋商的四点愿景,其中包括:在不受干扰的前提下,于2017年年中前完成“准则”框架磋商。这一提议得到了东盟国家的欢迎和支持。

中国新闻周刊:由“准则”的磋商过程是否可以得出这样的判断:虽然近些年南海局势一直比较紧张,甚至有时被一些分析认为可能处于失控的边缘,但相关各方的谈判和磋商工作一直在进行,从未间断?

欧阳玉靖:是的。一些舆论,特别是一些域外国家,总想把南海问题炒热,也让一些人觉得局势是否会失控。

但事实上,在这个过程中,中国和东盟十国围绕《宣言》的落实和“准则”的磋商工作一直在推进。自2013年9月各方正式启动“准则”磋商以来,中国和东盟十国副部长级的高官会举行了八次,联合工作组的会议进行了十几次,平均下来,每年都要举行三四次会议。

这说明,无论到什么时候、无论局势如何发展和变化,南海的磋商机制应该一直保持,是不能断的,因为它是各方管控南海局势的主要渠道。这次“准则”框架得以审议通过的事实也再次证明了这一点。

即便是菲律宾方面,有段时间不和我们进行双边的接触,但在中国和东盟十国的多边磋商机制中,我们还是一直保持着接触的。

中国新闻周刊:这次“准则”框架的审议通过被称作是“准则”磋商的重要阶段性成果,怎么理解这个“重要阶段性”?

欧阳玉靖:这个框架类似于制定法律或者写作论文时都需要提前定下一个基本的框架结构:要涵盖哪些主要内容、包含几部分,每部分内容会是什么。有了这个框架,填充具体内容时才不会偏离大方向,不会出现“失之毫厘,谬以千里”的结果。所以框架的审议通过,对接下来各方谈判工作的展开具有重要的意义。

目前各方达成的“准则”框架,是一个开放性的文件,还需要完善,还可以再调整。虽然它还不涉及实质案文,但它重在为进一步深化中国和东盟国家互信发挥基础性作用。它还可以说是地区国家共同确立“的南海规矩”,或者说是形成“南海秩序”过程中的一个重要新节点。

“准则”磋商仍为进行时,而非完成时

中国新闻周刊:2002年,各方也是本着从易到难的原则,先就已有共识签署《宣言》。但这也造成了一个弊端,就是《宣言》的约束力不足。这次“准则”框架的约束力如何?

欧阳玉靖:首先,这次“准则”框架不涉及约束力的问题。它是一个重要成果,但它不是“准则”的最终文本,也不涉及实质问题。至于最终形成的“准则”是政治文件还是具有法律约束力的文件,由于这不是一个国家所能决定的,需要中国和东盟十国共同来讨论,目前还不能确定。

中国新闻周刊:那么“准则”框架和《宣言》主要的区别是什么?

欧阳玉靖:《宣言》是一个相对概括、相对原则性的政治性文件,有完整的内容,经过各国外长签字,具有一定的约束力。在此基础上,最终形成的“准则”会比《宣言》更细化、更具体。“准则”磋商仍为进行时,而不是完成时。法律约束力的问题也需要在谈判中解决,现在还不能确定。

中国新闻周刊:距离“完成时”还有多远?有没有一个明确的时间表?

欧阳玉靖:可以非常肯定地说,目前没有时间表。“准则”何时能出来,并不完全取决于中方的想法,而需要中国和东盟十国共同讨论。

在“准则”框架下进行更进一步的磋商,很多复杂和敏感问题都会摆到台面上来。如何解决这些问题,并最终形成“准则”, 各方需要继续寻找最大公约数。但这毕竟要通过多边谈判取得十一个国家的一致认可,这是无法明确时间表的。只要任何一个国家不同意,“准则”就无法达成。

这里我还要强调一点,“准则”不涉及领土主权和海洋划界问题,而是用来管控争议的。中方在南海问题上坚持“双轨思路”:有关具体争议由直接当事国在尊重历史事实和国际法基础上,通过谈判协商和平解决,南海和平稳定由中国和东盟国家共同加以维护。这是与《宣言》和“准则”精神一脉相承的。

中国新闻周刊:这次在贵阳还举行了中菲南海双边磋商机制的第一次会议,会议结束后双方称会议“取得了丰硕的成果”,具体是哪些成果?

欧阳玉靖:在中菲历史上,这是第一次设立专门讨论南海问题的双边磋商机制。具体到成果而言,主要有以下几个方面:第一,双方签署了机制的职责范围,明确了这个机制是干什么的;其次,双方回顾梳理了过去的经验教训,以便未来推进相关工作;最后,双方还就海上务实合作比如科研、环保等交换了意见,在一些领域取得了初步的共识。

中菲的南海磋商机制是副部长级的机制,原则上每年召开两次会议;第一次会议主要是两国外交部门参加会谈,以后视情况吸收两国相关的海上部门参与会谈,包括海警、渔政、油气、军方等部门。未来还有可能会在机制下针对海警合作、渔业共同开发等问题设立专门的工作组。

第一次会议取得这么多成果,为之后机制工作的展开提供了很好的基础。今年年底,还会举行第二次会议。就我的经验而言,一次会议、特别是第一次会议能取得这么多成果,是很不容易的。很多时候第一次会议可能是象征意义的,但这次会议我们取得了一些共识和有建设性的意见,具有积极意义。

南海局势的积极转向超出预期

中国新闻周刊:这次“准则”框架的签订,距离由菲律宾上一届政府单方面提起的“南海仲裁案”裁决结果出炉还不到一年的时间。从紧张对峙到如今这样的积极局面,为什么南海局势会发生这么大的转变?

欧阳玉靖:俗话说“不打不相识”。去年年初,南海形势还是比较紧张的。当时域内国家和域外国家围绕“南海仲裁案”的炒作也很厉害,应对“南海仲裁案”也就成为我们去年的一项重要工作。我们从外交、法理、舆论应对等几个方面展开了一套组合拳,最后取得了很好的效果。通过“南海仲裁案”的斗争,使世界充分了解了中国政府“不接受、不参与、不承认”的立场,同时也批驳了“南海仲裁案”在程序、事实、证据上的不当。

经过这场全方位的应对,使得有关国家了解到了中国扞卫在南海的领土主权和海洋权益的坚定决心,也使他们更加明白,通过舆论炒作、外交施压是不能达到他们想达到的那种效果的,走仲裁的路是走不通了。同时我们也表明了愿意通过谈判协商解决南海问题的态度,促使有关各方都明白需要坐下来谈,回到谈判的正确轨道上来。

中方有效应对“南海仲裁案”,为南海局势的降温趋稳奠定了重要基础。

除此之外,南海局势变化还有一个重要原因,就是杜特尔特出任菲律宾总统后,采取了和前任阿基诺三世不一样的外交政策。在南海问题上,他同意和中方通过谈判协商解决争议。其实纵观菲律宾历届政府的态度,都是坚持和中方通过谈商协商的方式管控争议,只是阿基诺三世在执政时期抛弃了前任政府一贯的立场,单方面提起了“南海仲裁案”,导致中菲关系在过去的四五年中处于一种不正常的状态。杜特尔特总统改变了阿基诺三世的错误政策,这也为南海局势的稳定发挥了重要作用。

第三点因素是域外的因素,特别是特朗普就任美国总统后,其有关政策正处于一个形成期,南海政策目前也尚未完全成型。此外,还有其他一些因素,比如中国通过“一带一路”倡议等和东盟国家加强了交流与合作。

这些因素综合在一起发挥作用,从去年下半年开始,南海局势趋于降温趋稳的态势。

坦白说,虽然我们会经常对形势进行分析、预估,但去年底、今年初南海局势出现的这种积极的变化,是我们在去年初时都没有完全预料到的。

中国新闻周刊:你不止一次提到过,边界工作特点是“急、难、险、重”。对你和所有实际参与其中的人来说,围绕着南海问题的这十多年的谈判肯定很艰苦,但对于很多公众来说,他们可能会有一种印象:谈了那么多年,好像没谈成什么实际成果,那还需要这么辛苦地去谈吗?你怎么看这样的一种认识或者说是误解?

欧阳玉靖:放在历史的长河中看,十几年只是短短的一瞬间。边界争议通常是很复杂和敏感的,难以短时间内解决。

上世纪60年代,中国同六个国家划定了陆地边界。在解决中国同缅甸、蒙古、尼泊尔、巴基斯坦等国的划界和勘界问题上,速度相对不慢,平均几年完成一条边界的定界工作。

后来大家可能会觉得,怎么边界谈判工作越来越难。这个道理其实简单,因为相对容易的解决完了,那么剩下的就都是难题了。比如中越陆地边界,从谈判到完成勘定,花了三十多年时间;而中俄(苏)边界的勘定,从上世纪五六十年代开始,花了四十多年时间才完成。

横向比较来看,世界各国也都有这种案例。比如美国和加拿大的划界,竟然花了一百多年才解决,他们的海上边界问题到现在也都没解决。

现在世界上有很多半闭海和闭海的划界还都没有解决,因为涉及领土和海洋权益争议,非常复杂和敏感。这一类问题需要一点点积累互信,然后通过漫长的谈判磋商,使各方的观点逐步走向一致。

南海争议相比世界其他地区的案例还有些特殊,因为它涉及的国家数量多,而且既涉及海洋划界争议,也涉及领土问题,两类争议交织在一起,这又增加了复杂性。

中国新闻周刊:在经历了前几年的局势紧张和多变后,如今南海的积极局面是否有可能会持续一段比较长的时间?

欧阳玉靖:南海地区局势能否稳定,和域内因素和域外因素都有关。

域内方面,目前中国与东盟十国稳定南海和平稳定的决心立场是坚定的,包括维护航行和飞越自由,都是各方一贯的立场。中国需要南海地区的和平稳定。因为中国的对外贸易,很大一部分是通过南海航道的,南海如果不稳定,我们是最大的受害者。东盟国家现在经济发展势头良好,也都希望南海能维持一个和平、安宁的局面。现在我们和越南、菲律宾都有双边磋商机制,以后还要和东盟国家继续开展“准则”磋商,这些都说明南海局势的稳定有一个坚实的基础。

但是,中国和南海沿岸国家在南海问题上的分歧是依然存在的,在一时难以解决的情况下,只能去管控好局势。也不排除个别国家还会采取一些侵权的举动。这些都是我们要应对的复杂因素。

对于域外国家,中方希望他们能尊重中国和东盟各国维护南海和平稳定所付出的努力。但是个别国家有时从自己的利益出发,不愿意也不甘心看到南海地区的和平稳定。它们还会时不时在舆论上、外交上挑起一些矛盾和事端,不想让南海局势“降温”。但只要中国和东盟国家自己的步子不乱,域外国家也就只能是制造一些小插曲,发表一些不负责任的言论、派一些军舰飞机过来转转,但他们掀不起大浪来。

对于南海问题,中方一贯有三句话:第一句话是通过谈判协商解决争议。无论是陆地边界争议还是海上争议,都要通过直接当事国来谈判解决,这也是我们反对“南海仲裁案”的重要原因。第二句话是通过规则机制管控争议。南海问题也好,东海问题也好,有争议没关系,那就通过建立机制和制定规则来管控,“准则”框架的达成就是制定规则的一个具体体现。具体到机制上,中国和东盟国家之间有落实《宣言》高管会、联合工作组会等。第三是通过开发合作减缓争议。既然存在争议是事实,那就要在争议解决前尽可能稳定局势,加强合作,为解决争议创造良好的环境和氛围,而不是去制造麻烦和障碍。

总的来说,只要中国和东盟国家沿着目前正确的路子走,坚持将落实《宣言》继续向前推进,并把《宣言》这个已有的“南海规矩”落到实处,同时继续推进“准则”磋商,从长期来看,南海有希望继续保持和平与稳定的态势。我对此持乐观态度。

本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第806期
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