犀利财长卸任

经济 贺斌
楼继伟主导了新一轮的财税改革


楼继伟 图/IC


犀利财长卸任

《中国新闻周刊》记者/贺斌

11月15日,《中国新闻周刊》从全国社会保障基金理事会人士处确认,刚卸任财政部长的楼继伟将履新全国社会保障基金理事会理事长一职。五天前,北京市三里河的财政部机关礼堂,楼继伟和新任财政部长肖捷完成了职位的交接。

从2013年3月到2016年11月,在44个月时间里,楼继伟主导了新一轮的财税改革,建立了财税改革的整体框架,重塑了财政宏观经济管理者的职能和地位,更是在国际上舞台上屡屡发声。

挑起财税改革重任

2013年,上一届政府任期的最后一年,对于谁将接任财政部长舆论一度猜测。按照此前“惯例”,财政部长多是由国税总局局长接任。彼时,时任国税总局局长的肖捷一度成为舆论猜测的热门人选。

出乎媒体预料的是,2013年3月16日,十二届全国人大一次会议表决通过各部长名单,楼继伟成为了新一任财政部部长。

稍作分析后,舆论对于新任财政部长的人事任命没有感到过多的意外。早前楼继伟的履历与财政就有着深厚的渊源:清华大学毕业后就在中国社会科学院继续深造,从数量经济学专业毕业,获经济学硕士学位。后历任上海市经济体制改革办公室副主任、国家体改委宏观调控体制司司长、贵州省副省长。1998年到2007年,楼继伟任财政部副部长,随后,他先后担任国务院副秘书长、中国投资有限责任公司董事长。

更令人关注的是,楼继伟曾经历了国家几项重大经济改革,如参与设计1994年的分税制改革,牵头外汇管理体制改革,推动人民币官方汇率和外汇调剂价格的“双价并轨”等。因此,对于彼时楼继伟履职财政部长,当时舆论预感到将和中共十八大提出的财税体制改革紧密相连。

此时,摆在楼继伟面前的是日趋严峻的财政收入形势:2013年全国财政收入同比增长10.1%,尚还保持在两位数增长,但比起上一年的12.8%已有明显下滑。全国财政预算赤字为1.2万亿元,赤字率为2.1%。“财政收入中低速增长与支出刚性增长矛盾加剧,加之支出结构固化僵化,财政赤字和债务风险加速积聚,财政中长期可持续面临严峻挑战。”在楼继伟几个月后的一篇文章里,他对当时的财政形势作出了这样的判断。

楼继伟后来曾多次在公开场合将这一轮财税体制改革和1994年的财税改革进行比较,“1994年通货膨胀严重,如果不改革就过不下去,属于高度危机推进的改革。现在是我们未雨绸缪,主动改革,全社会的危机感并不是那么强烈。”

在他看来,这一轮财税改革难度更大,如果说1994年财税改革的目的是建立“与社会主义市场经济体制相适应”的体制框架,那么,新一轮财税体制改革就是要建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础。在改革的同时,还要处理好降杠杆不失速、强力推进改革和维持社会稳定等权衡取舍。

2013年11月,中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对深化财税体制改革作出部署。全会提出,必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度。

一个月后,楼继伟在《人民日报》撰文,明确了深化财税体制改革、建立现代财政制度的重点和方向:在预算管理制度上,提出改进年度预算控制方式、建立跨年度预算平衡机制、清理规范重点支出挂钩机制、完善转移支付制度、建立政府性债务管理体系、实施全面规范的预算公开制度六大任务,而在税收制度方面,则以消费税、房地产税、资源税、环境保护费改税、增值税等税种为重点,同时,清理规范税收优惠政策,对中央和地方事权和支出责任也提出了细化。

“既要近忧,还要远虑”

2014年6月30日,中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,被视为中国新一轮全面深化改革“突破口”和“重头戏”的财税改革正式启动。

短短两年半时间,一系列改革迅速推进:在预算管理制度改革方面,新《预算法》于2015年正式施行,《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等一系列文件颁布实施,现代预算管理制度的主体框架基本搭建完成;预决算公开,中央本级支出细化公开到功能分类项级科目,基本支出细化公开到经济分类款级科目;分项目、分地区公开转移支付预算。财政对教育、科技等重点支出一般不再采取挂钩方式,而是统筹安排,优先予以重点保障等。

在税收制度改革方面,营改增试点2016年5月1日全面推开,增值税实现对货物和服务的全覆盖,资源税从价计征改革全面实施,环境保护税、个人所得税、房地产税等改革也正在积极推进。

而在财政体制改革方面,2016年8月,国务院出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,明确了中央与地方如何划分财政事权、支出责任的相关要求,并制定了改革时间表和路线图。

在这一系列改革成果的背后,是一次又一次的攻坚,是不断的沟通和协调。楼继伟曾在一次演讲中对改革的难度如此分析:由于各种类型的企业并存,社会结构发生深刻的变化,各方面诉求增多,协调起来更难。而过去那种雪崩式的经济改革效应已经没有了,经济发展更多依赖人力资本和技术进步。另外,既得利益固化,凝聚改革共识,找到最大公约数的难度也更大了。

将地方债写入预算法,从原来的禁止地方发债,到允许发债,这是新预算法一大突破和创新。但针对预算法要不要给地方债开个口子,一直存在很大争议,因此二审后搁置了一年,直到中共十八届三中全会公告发布后,财政部和人大反复讨论才达成了一致,具体体现在第35条,从发债主体、举债规模、发债方式、发债用途和控制债务机制五个方面限制。

当时的财政部条法司负责人曾在一次财政部内部培训中回忆了一个细节,在地方债写入新预算法后,又发现了新的问题——举债主体和使用主体不一致。举债主体只能是省级政府,但城市建设主要在市县,市县政府要发债,能不能发,怎么发?

一直到2014年7月31日前,这个问题依然没有落实。于是,楼继伟亲自带队去和人大法工委谈,在那天上午,楼继伟主要谈了四个方面问题,市县政府发债问题,债务管理模式问题,专项债务问题,存量债务问题。经过一上午的沟通,双方终于在部分问题上达成共识。当天下午,条法司的工作人员就和人大法工委一起,按照上午的讨论结果,对部分条文进行修改。新预算法共有101条条文,大部分都是这样一点一点反复讨论,最终达成一致。

2015年预算法正式实施,在经过全面摸底后,财政部建立了规范的地方政府举债融资机制,将地方政府债务分类纳入预算,实行限额管理。2015年,地方政府债券自发自还试点从十个省市迅速推向全国省级政府,财政部先后下达3批共3.2万亿元的地方债置换额度,主要用于偿还当年到期的地方政府债务本金,加上新增地方政府债券6000亿元,当年地方债额度合计3.8万亿元。

在楼继伟看来,新一轮财税体制改革决不是体制机制的修修补补,更不是扬汤止沸,而是一场关系中国现代化事业和国家治理现代化的深刻变革。“我们必须坚定地、有时限地一项一项做改革,是中国共产党和中国政府这样的要求,我们压力是非常大的,我们有决心来推动的。”楼继伟在一次演讲中说,“我们既要有近忧,更要注重国家治理体系和治理能力现代化这个远虑,以主动有为的姿态发挥好基础和重要支撑作用。”

根据《财税体制改革总体方案》,新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。如今离2016年结束还有一个多月时间,楼继伟如何看待自己这两年半的改革成果?

或许从最近楼继伟在一次论坛的书面讲话中可见一斑,“现代财政制度建设迈出实质性步伐”“预算管理制度改革取得决定性进展”“税收制度改革进展明显”“财政体制改革稳步推进”,这或许就是楼继伟在本轮财税体制改革启动近三年之际,对当前中国财税体制改革进展的阶段性总结。

在推进财税体制改革的同时,楼继伟还在财政部内部发起了一场前所未有的机构改革。2014年9月,财政部一次性公布了大量司局长职位的调整,同时还对财政部的内部业务机构、职能进行了调整,总计涉及14个司局。其中新成立政策研究室、资产管理司、国际关系合作司、国际财金合作司四个司局。此外,预算司、税政司等核心司局的职能得到加强,分管权限也得到扩充。

就在11月9日,楼继伟卸任财政部长的前一天,财政部新成立了文化司,将教科文司改名科教司,并且税政司内的流转税处改名增值税处,所得税处改为企业所得税处和个人所得税处,这次调整,似乎更像是对税制改革阶段性成果和下一步改革重点和方向的彰示。

个性官员

作为改革的设计者和实践者,楼继伟身上并没有太多中国官员的谨慎和保守,相反,在很多场合,他都敢于表达自己的观点,一些犀利的言论屡屡引发巨大争议。

2015年全国两会新闻发布会上,楼继伟面对记者提出“三公经费”问题,一句“胡扯”脱口而出,从此被贴上“傲慢”的标签。

一个多月后,在母校清华的演讲中,他提出“中国在今后的五年十年,滑入中等收入陷阱的可能性非常大,甚至是五五开”,并从劳动生产率工资增长的关系方面加以阐述。

然而,这次演讲被解读为“中国即将陷入中等收入陷阱”,被一部分媒体和网友大肆批判。而在他所给出的解决之道中,第一个最大的潜力就在于释放农业人口,提出“应该减少对价格的干预性补贴,可以对勉强耕作的农地退耕还林、还草、还湿等生态恢复的活动给予补贴,而对农业生产应回到承包制时的种什么、怎么种、怎么卖、怎么用由农民自己决策”。而对价格放开之后,资源配置的结果,必然是粮食生产减少。他提出“其实不必过分担忧,适度进口就行了”。

这一观点顿时引起一片哗然,一直以来,财政在人们眼中,必须得为民生买单,如今财政部长公开放言取消粮食补贴,简直是冒天下之大不韪。

然而,在财政部内部,很多人都对这番言论深以为然。当时,一位分管粮食补贴政策的财政官员对《中国新闻周刊》表示,“楼部长说出了财政人的心声!”而记者在基层采访中也多次耳闻农业补贴的弊端和问题,大量的财政资金分散用于补贴,不利于集中财力办大事,而对于农民来说,很多家庭拿到补贴只是大吃一顿,对改善生活状态并没有实质的帮助,“只是授之以鱼”!

“现在的一些补贴政策,完全是用民意绑架政府。大家都不敢提反对意见,其实应该算经济账,交给市场决定。”上述财政官员表示,一直以来,财政部都是被动买单,财政宏观经济管理者职能和地位被严重弱化,“我们财政就需要这样敢说话的部长!”

这种敢言,其实也是楼继伟一贯坚持的“让市场起作用”理念的诠释,也正因为如此,他也被冠以“市场派”名号。2015年4月,在当选为中国财政学会会长时,他曾说过这样一番话:现代财政以解决公共问题、满足社会公共需要为职责范围。因此,凡不属于或不能纳入社会公共财政需要领域的事项,市场机制可以有效发挥作用的范围和领域,财政就不应介入,以免造成资源配置扭曲和低效;凡属于社会公共领域的事项,而市场又无法解决或解决不好的,财政就必须介入。而这种介入必须具有可持续性。

楼继伟的敢言不光在国内,在国际舞台上他也毫不示弱。2016年3月在中国发展高层论坛上,针对穆迪公司对中国主权债评级下调,他回应:“我们并不是特别care(在意)那个评级。”

他有资本自信,国际金融危机后,中国担负起了大国的责任,在全球经济低增长的背景下,只占全球经济15%的中国经济,对全球经济增长的贡献率达到了25%以上,中国经济依然是世界经济的“动力源”和“稳定锚”。

随着中国逐渐参与到一些国际规则的制定中,中国财政在国际舞台上越来越有话语权。

在G20杭州峰会之前,楼继伟在接受《中国新闻周刊》采访时曾表示,“就像习近平主席指出的,我们改革和完善现行国际体系,不意味着另起炉灶,而是要推动它朝着更加公正合理的方向发展。我们这几年做的事情,首先是是通过中国的这些影响,使它更加公平合理。”

社保基金改革待破局

对于楼继伟赴任全国社保基金理事会,成为第五任理事长,媒体没有太多意外,实际上,这些年来,除了财税改革,楼继伟也频频在社保领域改革发表见解。

2015年4月,在清华大学的演讲中,他就提到过要划拨国有资本,解决1997年以前没有缴纳养老保险造成的亏欠,把缴费率降下来,真正建立“多缴多得”的机制,其他几个比率相应调整,达到精算平衡。“各地方自己搞好后,国家才能统筹。”而在社保继承上,他提出“社保就是保险,不是储蓄,个人账户没有继承这一说,活到啥时候领到啥时候”。

而真正能集中体现楼继伟社保理念应该是人民出版社出版发行的一系列《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉辅导读本》。其中,楼继伟作为财政部长,撰文的题目是《建立更加公平更可持续的社会保障制度》。

在文中,他提出进一步深化社会保障特别是社会保险制度改革,要按照精算平衡的原则,对现有政策进行系统梳理和评估,坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合,科学合理设定制度参数、待遇计发办法,促进社会保险基金自求平衡,实现制度长期稳定运行。

楼继伟还强调,必须注重责任分担,合理均衡各社会主体之间的责任,防止过分增加全体纳税人的负担。要充分发挥政府、企业、个人的作用,形成强大合力,适度均衡责任分担。“市场机制能够提供的保障职能,政府不要越俎代庖;该由个人和单位承担的社会保障责任,政府不要大包大揽”。楼继伟在文中指出,防止责任过度向政府集中,否则是让全体纳税人担责。

此外,楼继伟提出要防止脱离经济社会发展和社会结构的实际情况,超出财政承受能力,以拔苗助长的方式来推进社会保障制度建设和提高保障待遇水平,避免重蹈一些国家陷入“高福利陷阱”的覆辙。这一说法自然又引起一番争议。

在文中,楼继伟还披露了一系列社保领域下一步将进行或研究的改革任务,包括合理调整个人账户养老金计发月数,改进个人账户记账利率,研究完善个人账户余额继承政策;扩大个人税收递延型商业养老保险试点;研究实行参加职工医保退休人员缴费政策,建立基本养老金合理增长机制等。

如今,在养老保险等社保基金投资运营启动的关键期,社保基金改革如何破局,对于曾掌管全国“钱袋子”的楼继伟履新全国社保基金理事长,舆论给予更多改革期待。

本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第781期

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