特朗普打开中美贸易战的潘多拉魔盒

经济 李巍 宋亦明
特朗普及其主要阁僚所信奉的理念和言论充分表明了此次“301调查” 来势汹汹,从根本上有别于先前的5次调查。它很有可能不局限于“调查”和谈判, 而更可能是行将爆发的中美全面“贸易战”的先声


 8月14日,在美国华盛顿,美国总统特朗普签署一份行政备忘录,授权美国贸易代表审查所谓的“中国贸易行为”,包括中国在技术转让等知识产权领域的做法。图 | CFP

特朗普打开中美贸易战的潘多拉魔盒


《中国新闻周刊》文|李巍  宋亦明

8月18日,美国贸易代表莱特希泽正式宣布,根据《1974年贸易法》第301条款,将对“中国贸易行为”展开调查,涉及技术转让、知识产权和创新领域的法律、政策和行为;四天之前,美国总统特朗普则在白宫高调签署了授权莱特希泽开展专门针对中国的“301调查”的行政备忘录。这一切距中美首轮全面经济对话在华盛顿结束尚且不足一个月。

如果说分歧明显且成果寥寥的首轮全面经济对话表明中美经济再平衡路远且艰,那么美国挥起“301巨斧”则意味着特朗普政府已经丝毫不顾双方在过去半年里所营造起来的“友善气氛”,执意打开中美贸易战的潘多拉魔盒。

美国“301调查”溯源

“301条款”是20世纪70年代之后美国经济衰退和贸易保护主义回潮的产物,长期充当了美国通过单边手段处理贸易问题、扭转贸易劣势的一柄“巨斧”。它的诞生和强化也标志着美国从战后的“自由贸易”政策全面转向“公平贸易”政策。

20世纪70年代,美国经历了自“大萧条”以来最为严重的经济衰退,不仅石油危机引发的通货膨胀吞噬着美国经济增长的实际成果,凯恩斯主义几乎完全失灵,从而带来了长达十年的经济“滞胀期”。此外,面对欧洲和日本的崛起,美国的贸易劣势也逐渐显现,贸易赤字不断攀升。

为了安抚国内“经济民族主义”,美国出台了自1934年以来最具有保护主义色彩的《1974年贸易法》,设立了明确的针对贸易伙伴的报复性条款,即301条款。这一条款要求,如果美国贸易代表认定其他国家的贸易行为或贸易政策与两国签订的贸易协定相抵触,或造成了不公平的贸易结果,那么可以依照总统指示采取单边报复措施,迫使对方遵守贸易协定或调整其贸易行为。

此后,《1988年贸易法》进一步强化了美国单面贸易报复的手段,提出了“特别301条款”与“超级301条款”。前者要求美国贸易代表对没有充分保障知识产权的国家和地区发布评估报告并依据评估结果采取不同的报复措施;后者针对其他国家设置的针对美国的贸易障碍,查证此类国家的贸易政策并对其中的重点国家进行谈判。

美国曾多次向其贸易伙伴发起“301调查”,但大多数调查以双方谈判和解告终。换句话说,虽然美国多次高高挥起“301调查”这柄巨斧,但这柄巨斧大多并未真正落下。

欧盟、巴西、泰国、韩国、日本以及德国等均遭受过“301调查”,例如20世纪90年代以来美国与欧洲围绕香蕉、牛肉和钢铁等商品接连出现了贸易争端,与日本在汽车贸易方面爆发了贸易战,期间美国均针对上述商品的进口展开了“301调查”。但美国发起“301调查”后,欧盟和日本分别与美国开展了马拉松式的谈判,重新明确了上述商品的贸易规则并约束了双方的贸易行为。最终,美国对欧盟和日本的“301调查”均停留在了调查和谈判阶段,没有演变为美国征收报复性关税。

总之,美国充分利用“301调查”以及可能征收报复性关税为威胁,向其贸易伙伴发出了强烈而可信的报复信号,迫使后者作出必要的改变和妥协,“301调查”成为了美国最为强有力的贸易权力工具,旨在扭转美国的贸易劣势。

美国曾先后5次开展针对中国的“301调查”,5次调查均以两国进行艰难谈判、签署贸易合作备忘录或协议,然后美国鸣金收兵而告终。

在中国还不是世贸组织成员的20世纪90年代,美国贸易代表分别于1991年、1994年和1996年,就知识产权保护先后对中国发起了3次“特别301调查”,并公布了价值数十亿美元的报复性关税征收清单。随后中国与美国分别开展了异常紧张的谈判,先后签订了3个知识产权协议,承诺完善国内立法并坚决打击侵权行为,而这3个协议的签署几乎都是在美国设置的报复期限的最后几个小时里达成的,可见当时中美知识产权谈判之激烈。后来担任主管贸易事务的中国副总理吴仪当时就是这3轮谈判的中方代表。

此外,1991年,美国还就市场准入的不公平壁垒向中国发起了“301调查”,并且公布了总价39亿美元的报复性关税征收清单,中美历经4论谈判最终签署了关于市场准入的谅解备忘录,承诺在5年时间内取消许可证、配额、管制等进口壁垒。最近一次的“301调查”是在2010年。美国贸易代表办公室根据美国钢铁工人联合会提交的指控材料,对中国清洁能源产业发起了“301调查”,最终中美在世界贸易组织争端解决机制下达成谅解,中国承诺取消可能造成不公平贸易的补贴或项目。

针对中国开展的5次“301调查”表明:首先,美国发起“301调查”并非完全是要采取征收高额关税等惩罚性措施,而是希望以此提出要价,施压中国与之谈判,“301调查”并不必然导致两国最终发生真枪实弹的贸易战。

其次,美国对中国的“301调查”多集中于20世纪90年代前半期,也是中国努力“复关”的关键时期。20世纪90年代中期之后,美国的IT革命使得美国重新恢复信心,美国不再针对中国展开“301调查”。另外一个原因就是,世界贸易组织于1995年正式建立后,美国对贸易伙伴开展“301调查”的频度明显降低,美国希望支持世界贸易组织的争端解决机制发挥解决贸易争端的核心作用,从而约束了自身使用单边政策工具的冲动。而在中国入世之后,中美贸易摩擦主要从具体产业转向宏观汇率问题。

最后,就美国而言,“301调查”是一项非常行之有效的贸易施压工具,中国和美国的其他贸易伙伴都不得不就“301调查”所涉及的领域进行改革和规范,以避免代价高昂的贸易报复。

统计数字夸大了中美贸易的“不平衡”

这次特朗普一反常态,坚决重新启动针对中国的“301调查”程序,有着深刻的根源。

特朗普执政以来,中美贸易外交的核心议题在于“缩减美国对华贸易逆差”。美国商务部发布的数据显示,2016年,中国向美国出口4628亿美元,从美国进口1158亿美元,美国对华逆差为3470亿美元,占美国逆差总额的47%。日本、德国和墨西哥分别为美国贸易逆差的第二、第三和第四大国,美国对上述三国的贸易逆差分别为689亿美元、649亿美元和632亿美元,远低于对中国的逆差额。

在特朗普看来,降低对中国的贸易逆差是兑现其保护美国制造业工人的竞选承诺的关键环节。两国虽然在首轮全面经济对话中达成了缩减美国对华贸易逆差这一原则共识,但在如何缩减美国对华贸易逆差的具体方式上,仍存有明显的分歧。

特朗普及其主要阁僚认为中美贸易“不平衡”的根源在于中国通过不正当贸易行为获取了贸易优势,因而有必要对中国开展“301调查”,以“贸易战”的威胁来迫使中国大幅让步。然而实际上,美国对华贸易“不平衡”的产生遵循着下述三个逻辑:

首先,从生产的逻辑来看,中国在全球产业链中的“世界工厂”地位从根本上决定了中国在国际贸易中也必将成为重要出口国。中国生产了美国所需的玩具、鞋袜、机电以及电子产品,其低廉的价格和良好的性能使得美国企业和消费者大量进口,由此带来了贸易逆差。

其次,从贸易政策的逻辑看,美国对华高科技产品的出口限制是美国对华贸易逆差的又一重要原因。当前美国限制包括导航系统、集成电路、光学纤维在内的二十类,近两千余种高科技产品的对华出口。卡内基国际和平基金会的报告称,如果美国将对中国的高科技产品出口管制降低至法国的水平,那么会降低1200亿美元的贸易逆差。

最后,从统计的逻辑来看,美国对华贸易逆差的统计数字扭曲中美贸易的真实情况,夸大了两国贸易的“不平衡”。中国除了对美出口玩具、鞋袜等“本土制成品”外,还大量出口了在全球生产但在中国最后组装的“全球制成品”。换句话说,中国对美贸易逆差的统计数字夸大了中美贸易的“不平衡”。当前,“全球制成品”在中国对美出口中近乎占据了半壁江山,如排除此类商品,美国对华贸易逆差也将大幅降低。

从根本上有别于先前的5次调查

面对美国对华发起“301调查”和中美贸易战“山雨欲来”的不利局面,中国需要未雨绸缪,灵活应对。

第一,做好长期与美国进行“贸易战”的思想准备。特朗普及其内阁多位高官信奉贸易保护政策,主张通过发起针对中国的贸易战来降低两国贸易逆差。

特朗普奉行“美国优先”,其施政“以经济建设为中心”,在贸易领域强调“保护国内市场、扩大对外出口”,并且将诸多国内问题归咎于中国,中美贸易关系必将长期面临严峻挑战。

此外,美国贸易代表莱特希泽则又是一位强硬的贸易保护主义者,其多次批评中国通过“操纵贸易偷走了美国的工作岗位”;刚刚离任的白宫战略顾问班农高调宣称“与中国的贸易战决定一切,而且赢者通吃”,尽管班农已经离开,但他的思想却并没有离开白宫;而曾就钢铁贸易与中国开展过“斗争”的商务部长罗斯也在近期高呼“中国正对美国的知识产权发起猛烈攻势,美国的天才正遭受中国的攻击”。

特朗普及其主要阁僚所信奉的理念和言论充分表明了此次“301调查”来势汹汹,从根本上有别于先前的5次调查。它很有可能不局限于“调查”和谈判,而更可能是行将爆发的中美全面“贸易战”的先声。因此,中国在思想上需要做好充分的应对大规模贸易战的准备。

第二,做好反制美国贸易战的策略准备。一方面,中国相关部门需要制定具有针对性的反制预案,保证能够对诸如美国的教育、电影、民用客机等产业和部门进行贸易反制,为“以战促和”做好充分的准备;另一方面,重视利用世界贸易组织争端解决机制应对美国的“301调查”,尽可能充分且主动地与美国保持接触,尝试主导双边贸易摩擦谈判,力求避免“301调查”快速滑向大规模贸易战。

第三,通过加大从美国的进口来动员美方对中国的支持力量。具体来说,从长远来看,中国需要适时、适度、适当扩大从美国进口的规模,力求在力所能及的范围内控制美国对华贸易逆差。中国可以大幅加强与美国在能源和农产品贸易领域的合作,扩大从美国进口液化天然气和石油的规模,增加对美国牛肉和谷物的进口量。这样既满足了国内日益增长的能源和粮食消费需求,又降低了美国对华贸易逆差,安抚了美国国内的“怨愤”情绪。

以石油进口为例,当前中国每天从美国进口的原油仅为10万桶,如进口量提升至每天50万桶,全年将会降低100亿美元的贸易逆差,进而缓和美国国内对高额的对华贸易逆差的忧惧。

而中美液化天然气贸易更是潜力巨大。国家能源局局长白克力在最近表示,2016年,在世界一次能源消费结构比重中,石油约占33%,天然气约占24%,核电和新能源约占15%。中国的石油、天然气、核电和新能源占一次能源的消费结构比重分别约为18.3%,6.4%和13.3%,差距最大、发展潜力也最大的就是天然气。2016年中国首次进口了美国液化天然气,总计3船19.9万吨,但在中国当年进口液化天然气2610万吨的总量中连一个零头都不到。2017年,如果中美能够共同做大液化天然气这块蛋糕,无疑将成为中美扭转贸易失衡的新的增长点。

总之,针对此次美国发起的“301调查”,中方需要高度重视并做好充分的准备,切不可大意和轻视。因为此次“301调查”很有可能并非贸易领域的技术性调查,而是特朗普发动对华全面 “贸易战”的第一枪,这是迟来的也是必然会响起的枪声。
(李巍系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员,宋亦明系中国人民大学国家发展与战略研究院研究助理)

本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第818期 
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