监察体制改革审慎稳妥推进

封面故事 徐天 霍思伊
相对来说,会有新立法,也会有法律进行修改。目前,反腐案件并未停止, 非试点地区按照原来的法律法规执行,试点地区则在过渡阶段。


2013年11月23日,中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在湖北省调研时,在武汉参观1927年诞生的中央监察委员会旧址。图|新华


监察体制改革审慎稳妥推进


《中国新闻周刊》记者|徐天 霍思伊

2017年1月18日上午,山西省第十二届人民代表大会第七次会议,选举山西省委常委、纪委书记任建华为山西省监察委员会主任。

他在2016年10月刚刚担任山西省纪委书记。此前,任建华是中纪委驻国家发展和改革委员会纪检组组长,在纪检系统工作已有14年。

他是中国第一位省级监察委员会主任。

1月18日下午,山西省十二届人大常委会第三十五次会议,又通过了山西省监察委员会副主任、委员的任命。山西省监察委员会正式成立。

两天后的1月20日,北京市第十四届人民代表大会第五次会议,选举了市委常委、市纪委书记张硕辅为北京市监察委员会主任。张硕辅于2016年12月刚刚担任北京市委常委、市纪委书记。此前,他是云南省委常委、省纪委书记。

同样在1月20日,浙江省十二届人大五次会议选举浙江省委常委、纪委书记任泽民为浙江省监察委员会主任。62岁的任泽民担任省纪委书记已近八年。

当天下午,浙江省和北京市的人大常委会会议任命了各自的监察委员会副主任、委员。

三天之内,作为国家监察体制改革试点的山西、北京、浙江,相继成立了省一级的监察委员会。这是监察体系改革迈出的重要一步。而接下来的一系列动作,则让一些问题渐渐明朗;此外,也还有一些问题要等待立法。

第一步提前完成

2016年10月末,十八届六中全会闭幕。不久,中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。之后,试点改革工作逐渐推开。

中共中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组,对试点工作进行指导、协调和服务。中央纪委书记王岐山任领导小组组长。北京、山西、浙江也都成立了深化监察体制改革试点工作小组,北京市委书记郭金龙、山西省委书记骆惠宁、浙江省委书记夏宝龙任三个工作小组组长。

这是当初公布的改革试点方案的要求。方案提出,试点地区党组织要担负起主体责任,对试点工作负总责,成立深化监察体制改革试点工作小组,由省(市)委书记担任组长。

三地省(市)委书记都对试点工作提出了要求。北京市委书记郭金龙提出要以“首善”的标准,全力以赴完成改革试点任务;浙江省委书记夏宝龙提出要“紧锣密鼓、昼夜兼程”,抓紧形成监察体制改革试点的“浙江方案”;山西省委书记骆惠宁则提出了三个“十分”:一把手要负总责,思想上十分清醒、政治上十分坚定、行动上十分自觉。

三个试点的工作小组从11月起开了数次会议,进行先期调研、沟通协调、研究整体方案。北京市委书记郭金龙用“审慎稳妥”来形容推进工作。

在筹备过程中,三个试点都提到,要“列出任务清单,明确时间节点”。任务清单、时间节点在试点方案印发两个月后公开。

在今年1月6日召开的中国共产党第十八届中央纪律检查委员会常务委员会第七次全体会议上,王岐山提出了试点工作的时间表和先后顺序:先完成检察机关相关部门的转隶,3月底完成省级监察委组建工作,6月底完成市县两级监察委组建工作。

王岐山还提到了国家监察法。他认为,中纪委应发挥牵头抓总作用,协助全国人大常委会完成国家监察法一审、二审。国家监察委员会应抓紧筹备组建,为2018年召开的十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员,做好组织机构、干部人事、法律法规准备。

王岐山作工作报告3天后,1月9日,山西省委书记骆惠宁主持召开省委常委会议。会议称,此前,他们组织相关人员进行座谈培训,在调研之后研究制定了省监察委员会“三定”试行方案,并提出了市县改革指导意见等。“省监察委员会设立准备工作基本就绪,对市县的指导意见总体成熟,改革试点的基础工作比较扎实。”

1月11日,中共浙江省第十三届纪律检查委员会第六次全体会议在杭州举行。会议提出,将确保1月底前完成省级监察委员会组建工作,2月底前完成县级组建工作,4月底前完成市级组建工作。这一时间表要早于王岐山要求的时间。

浙江省委书记夏宝龙在这次会议上说,浙江省改革试点实施方案和“三定”(定职能、定机构、定编制)方案已经形成,省监察委员会组建和转隶工作、市县推进试点工作都已准备就绪。

7天后,山西省监察委成立,随后北京市和浙江省监察委也相继成立。在王岐山对试点时间表的讲话发表后不到半个月,三个试点的省级监察委员会均已走完了改革试点工作的第一步。

市县密集推进

省一级的监察委员会成立后,市县两级的监察委员会成立工作开始推进。

2017年2月4日,在市县监察体制改革试点工作推进会上,山西省委书记骆惠宁在听完全省11个市的进展汇报后说:“目前看,各市县工作进展尚不平衡。党委书记要当好‘施工队长’,亲自调查研究,亲自把握方案,亲自组织协调,亲自破解难题,把设计图变为施工图,打造合格试点样品。”

在此之前,山西省发布了《关于市县深化监察体制改革试点工作的指导意见》。这份指导意见未对外公开。不过,外界可从骆惠宁在这个工作推进会上发表的讲话中窥得一二。

骆惠宁说,山西省各市县应该根据各市实际,分别采取“先县后市”和“先市后县”的办法进行,既要保进度,又要保质量,成熟一家,挂牌一家,确保如期高质量组建起新的监察委员会。

2月24日,山西晋中、临汾的监察委员会主任在各自的人代会上选举产生。次日,吕梁、晋城、朔州、运城四地亦选举产生了监察委员会主任。

在两天之内,密集产生了六位市级监察委员会主任,外界将此解读为,山西的监察体制改革进程正在加快。

这六位监察委主任均是市纪委书记,其中有四位是在半年之内履新市纪委书记的。最先上任的晋中市监察委主任丁利军,曾任山西省纪委监察厅第六纪检监察室主任,2017年2月刚刚成为晋中市纪委书记。同天上任的临汾市监察委主任张晓永,在2016年7月从大同大学党委副书记岗位上调任现职。

第二天上任的运城市监察委主任李曾贵,在2016年8月从长治市检察院检察长任上调任现职;晋城市监察委主任那志茂此前是山西省纪委副秘书长,在2016年调任晋城市纪委书记。

按照骆惠宁提出的“先市后县”或者“先县后市”的因地制宜路径,除了这几位市级监察委主任,山西省也在近日成立了县级监察委员会。2月23日至27日,太原市10个区县均成立了监察委,并相继召开了第一次干部大会;2月26日,大同市11个县区监察委员会成立,并召开了第一次干部大会。

浙江省推进市县两级监察体制改革的方法与山西不太一样。浙江省明确规定,要在2月底前完成县级组建工作,4月底前完成市级组建工作。可见该省采取的是“先县后市”的方法。

根据浙江省人民新闻办公室的官方微信公众号“浙江发布”统计,截至2017年1月,浙江省有11个市、36个市辖区、19个县级市、34个县(其中自治县一个)。也就是说,在2月底前,需完成县一级监察委成立工作的有89个区县及县级市。

根据《中国新闻周刊》统计,截至3月7日,浙江有88个区县及县级市已选出监察委员会主任,鄞州区正在召开人代会,监察委员会主任人选正在酝酿中。不过,到目前为止,浙江省尚未作出有关县级监察体制改革的进展通报。

北京市作为直辖市,其各区县的行政等级相当于江西和浙江的地级市。该市计划,在2017年上半年,市辖16个区要选举区一级监察委员会的主任。目前,各区均已成立工作小组,推进监察体制改革工作。

权力界限待明

根据中央的部署,试点地区要整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量。对需要转隶的人员来说,这是一个告别的季节。

2月3日,是春节长假后上班的第一天。傍晚,浙江省“反贪污贿赂局”和“反渎职侵权局”两块牌子被摘去。许多检察官在牌子前合影留念。浙江省检察院检察长汪翰也与最后一任反贪局长陈春玉握手合影。

在百度“检察官”贴吧,有一位自称有着三十多年检察官经历的老检察说,自己的梦想就是在这个岗位上干到退休,不舍这身“检察蓝”。

为确保转隶人员的思想稳定,各试点都开了多次思想动员会,强调此次监察委成立的意义。据了解,北京市未对转隶人员设年龄限制。此前,据媒体报道,山西和浙江两省转隶工作的区别之一,就在对年龄是否设限。

1月23日,省检察长会议召开,省检察院党组书记、检察长汪瀚作工作报告,提出了与监察委的工作衔接问题。“春节过后,省院协调推进全省三级院成立专门内设机构,对口监察委工作,专职检察环节职务犯罪案件办理。”

山西省监察委成立之后,省委书记骆惠宁也在讲话中提出,要积极探索纪法协调衔接机制,在线索处置、证据转换、案件移送等方面,建立监察委员会与执法机关、司法机关的协调衔接机制。

北京市检察院将衔接部门命名为“职务犯罪检察部”,负责对监察委员会调查案件进行立案审查,衔接完善刑事诉讼程序。

监察体制改革开始后,就有专家提出,检察机关职务犯罪侦查及预防部门整体转隶至纪检机关,意味着检察机关侦查职能的剥离。

同时,《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》也指出,在北京市、山西省、浙江省,暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》,《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条,以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定,《中华人民共和国人民检察院组织法》第五条第二项,《中华人民共和国检察官法》第六条第三项,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第五项关于县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作的规定。其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责,一并调整由监察委员会行使。

上述法律法规,有些就与检察院对直接受理案件进行立案侦查相关,也就是专家所说的检察机关的侦查权问题。

但上述暂时调整或暂时停止适用的法律法规,并不包括《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十一条:“人民检察院审查案件,对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查,也可以自行侦查。”

北京市检察院副检察长甄贞告诉《中国新闻周刊》,目前,检察机关也确实有疑问,假如监察委的案子移送到检察机关,检察机关认为案件的证据有瑕疵,是否可以自行侦查,或者要求退回补充侦查?这一说法目前尚不明确。

最高人民检察院检委会原专职委员、侦查监督厅原厅长杨振江告诉《中国新闻周刊》:“过去有补充侦查,以后会不会有,要等立法。”

最高人民检察院副检察长姜建初告诉《中国新闻周刊》,监察委的改革,或许在下半年会有更完整的方案出台。他说,明年也会有许多法律做出相应的修改。“相对来说,会有新立法,也会有法律进行修改。目前,反腐案件并未停止,非试点地区按照原来的法律法规执行,试点地区则在过渡阶段。”

执纪和执法如何协调

在转隶之后,如何能确保检察人员和纪检人员从“物理融合”发展到“化学融合”,也是个难题。

中共中央政治局常委、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山在北京、山西、浙江就开展国家监察体制改革试点工作调研时明确指出,监察委员会作为监督执法机关,要与纪委合署办公,即“两块牌子,一套人马”。

目前来看,监察委内部具体的机构设置尚不明确。北京航空航天大学廉政研究与教育中心主任任建明告诉《中国新闻周刊》,从科学的角度讲,监察委员会内部的机构组建,应该按照反腐败的基本职能进行职能上的深度整合,不应该延续过去的模式。

任建明指出,以前执纪部门专门负责执纪,执法部门负责执法,纪在法前,是一个串行关系。未来应该按照归管的对象,将纪律和法律的关系由串行改为并行。例如对某领导干部展开调查,纪律和法律的调查应该同步进行。而无论原本来自执法部门还是执纪部门,调查人员都应该整合进同一个部门,比如调查部。也可以将国家预防腐败部门和检察院预防腐败部门的工作人员统合到一起,组成预防部。

过去,纪委负责的纪律审查、案件审理工作,和检察机关负责的贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等工作有着许多交集,两边的人曾多次合作办案。纪委监察委来了一批新面孔,也来了不少老朋友。两批人汇集到一起办公后,存在一些有待解决的问题。

执纪和执法怎样协调,是对监察委下一步观察的重点。执纪和执法,分别以党纪党规和国家法律法规作为依据,对应着检察机关的侦查权和监察委的调查权。

3月5日,第十二届全国人大五次会议,北京团审议政府工作报告。王岐山参加了审议,他说,通过制定国家监察法,赋予监察委员会必要的调查权限。

2017年1月15日,在主题为“全面从严治党与法律实施”的第六届中国法律实施论坛上,中国政法大学刑事诉讼法教授陈光中提出,监察委的调查权,既包含针对违反中共党纪和行政法规的一般调查,也包含针对腐败犯罪的特殊调查,即相当于此前检察机关针对职务犯罪进行的刑事侦查。

陈光中表示,随着检察机关侦查部门及其职权的转隶,上述两种不同性质的调查统称为“调查”,但由于特殊调查程序特点鲜明,需要接受《刑事诉讼法》的规范,因此在试点阶段以及正式修法后,不应将一般调查和特殊调查完全混同,而应当予以区分,或者进一步将特殊调查改为侦查。

另外,任建明指出,在检察院的职务犯罪侦查部门转隶至监察委后,对于除职务犯罪以外的刑事犯罪,检察院仍然有对公安机关的补充侦查权。

除了调查权之外,依据《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,监察委的职责还包括监督和处置,可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。但因监察法尚未出台,各措施如何执行,仍在探讨之中。

监督与被监督

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为,作为国家监察机关,监察委员会的基本职能是反腐败,这里主要指廉政监督。但因为监察委整合了原有的行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量,因此理论上,监察委员会也具有勤政监督和效能监督的职能,但这些监督职能将依附于廉政监督职能。

另外,根据《决定》,监察委还具有处置权,可以对职务违法和职务犯罪行为作出处置决定,对涉嫌犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。

对监察委如何进行监督,也成为一个关注的焦点。依据中国宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关。但姜明安认为,在现实的司法实践中,检察院很难通过行使公诉权对监察委进行有效的监督。

“省里管监察委的都是纪委书记,纪委书记都是省委常委,检察长则职务低多了,他能够抵挡得住吗?”姜明安对《中国新闻周刊》说。

在已经公布的北京市监察委员会领导名单中,市监察委主任张硕辅是北京市纪委书记,副主任杨逸铮、王贵平为北京市纪委副书记。在剩下的五人中,杨小兵、钱华杰和韩索华均是北京市纪委常委。杨玉香为北京市监察局副局长,排在最末位的王向明为北京市检察院反贪局局长。

可以看出,在8名北京市监察委的领导班子成员中,7人来自纪委(1人为监察局副局长),1人来自北京市检察院。

姜明安认为,权力需要监督。依据《决定》,监察委员会由本级人民代表大会产生,对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。因此,人大可以通过对监察委员会领导的选举,即对监察委主任的罢免、副主任的免职和退职对其进行监督。

同时,监察委需要对人大负责,向人大报告工作,人大对其有质询和调查的权力,调查报告也可以向社会公布。

除此以外,监察委内部可以建立自己的内控部门,进行自我监督。人民群众、新闻媒体和社会舆论也可以对监察委进行监督。

任建明则认为,只有内部监督远远不够,同时要把监督落到实处。“只有落到实处,才能解决监察委员会的监督问题,防止权力的扩张和滥用。”

姜明安建议,可以通过国家监察法为司法监督开个口子,实现有限的司法监督。

以留置权为例。依据《决定》,为履行相关职权,监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。

在今年3月5日在北京团审议政府工作报告时,王岐山说,留置是调查权的手段,要将其在国家监察法中确立。

姜明安指出,留置权目前是个很模糊的概念,未来的立法应该对其进行明确的界定。他认为,留置权就是对违法违纪嫌疑人进行留置讯问,性质既类似于行政或刑事拘留,但又与之有所差异,也不等同于纪委和行政监察机关作为调查取证手段运用的“双规”和“双指”,而是一种兼具强制措施性质和调查取证措施性质的国家监察手段。

他强调,监察委的留置期限不能够无限期,建议少则十五天,多则一个月,情况特殊时,经过有关部门的批准,可以延长至两个月。

除此以外,留置也应该有它的限定条件,需要经过严格的审批程序,也有相应的司法救济机制,即当监察对象对于监察机关采取的留置措施不服时,国家监察法应赋予当事人向法院提起诉讼的权利。

但同时,姜明安认为,也应对可诉性行为加以限制,使之控制在较小的范围,如只有当监察对象对监察机关违法采取的限制人身自由的强制措施和对财产的部分强制措施(如查封、冻结、扣押、搜查等),以及对个别最严厉的行政处分决定(如开除公职)不服时,才能向法院提起行政诉讼。对其他监察行为,均不得向法院起诉;或者监察对象只有在监察机关作出正式监察决定后,才能向法院提起诉讼,而不能在监察机关行使职权的过程中对监察行为提起诉讼。

“现在只能在内部申诉,不能到法院告,但未来可以开个口子,但不能开得太大。”姜明安说。

本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第796期
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