浙江试点全记录

封面故事 徐天
纪委设计了79个业务工作模板和45类法律文书

2017年12月14日,浙江 省建德市纪委监委派驻 第二纪检监察组工作人 员(右一、右三)对公共 资源交易中心公职人员 依法履职、秉公用权情况 进行监督检查。图/ 新华 


2017年1月20日,浙江省十二届人大五次会议选举产生了第一任浙江省监察委员会主任。当天下午,浙江省人大常委会会议任命了省监察委员会副主任、委员。


2017年4月底,省、市、县三级监察委员会组建工作全部完成。


至今,作为监察体制改革的试点,浙江已探索了一年多的时间,经历了建章立制、边试边改、总结经验的过程。


浙江省委书记车俊曾说:“浙江在推进监察体制改革试点上积极审慎,扎实有效,全面准确落实党中央和中央纪委决策部署,试点工作取得圆满成功,为全国推开提供了浙江经验。”


浙江省委常委、省纪委书记、省监委主任刘建超告诉《中国新闻周刊》:“我们在机构设置、业务运行,以及职能履行等方面都实行了一系列的重要制度,成效显著。”


截至2018年2月27日,浙江省对266名被调查人采取留置措施,办结的案件中被留置的主要监察对象100%移送起诉。此外,未通过留置措施,直接移送检察机关审查起诉的共有158人。


严把入口关


各级监委组建过程中,与人有关的工作无疑是难点。转隶是这其中的重点。


2016年11月,中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省推开国家监察体制改革试点方案》,要求试点地区行政监察机关、预防腐败局及人民检察院反贪污贿赂、反渎职侵权以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。


浙江省作为全国监察体制改革三个试点之一,自改革试点方案印发的当月起,就从省纪委机关、省委办公厅、省人大法工委、省检察院、省编办等部门抽调25人,第一时间研究起草浙江版的改革试点实施方案。


浙江省纪委案件监督管理室主任郭卫东是被抽调的干部之一。他告诉《中国新闻周刊》,这25人主要分两个大组,一组研究转隶、机构组建事宜,另一组研究纪检监察业务的运行。


浙江省在第一时间明确,转隶部门及人员必须是检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪部门及人员。转隶之前,应逐个审核拟划转人员的干部档案,把好入口关,特别是政治关、廉洁关。


杭州市纪委组织部副部长周洪峰在接受《中国新闻周刊》采访时介绍,在做转隶准备工作时,第一步就是去市检察院审核所有应转隶人员的档案,找检察长、政治部主任、反贪局局长一一谈话,了解相关人员的情况。


“如果有曾经严重违纪的情况,肯定不适合转隶到监委来。有的同志可能一年内就要退休了,那尊重本人意愿也可不转。”


最终,杭州市本级划转编制47个,转隶人员43人。杭州市共划转编制212个,转隶人员196人。


与杭州市一样,金华市纪委组织部也首先做了档案核实的工作。


金华市以及下辖各县(市、区)检察院,都有一部分应转隶的党外干部,在一些县检察院,党外干部的比例达到了三分之一。金华市纪委组织部部长徐领告诉《中国新闻周刊》,对于这些党外干部,他们并没有采取一刀切的做法。“他们都不过来,也不现实,因为很多人都是业务骨干,素质好,能力也好。所以我们还是把他们吸收过来,再引导他们向党组织靠拢。”


对于应转隶人员,金华市纪委都和本人进行了谈话,也和相关的检察院领导、部门同事作了谈话,了解其思想动态、品行素质。金华市纪委书记两次前往市检察院,与检察长、分管副检察长沟通,对市级的转隶人员情况作了解。


据了解,截至2017年4月底,浙江省、市、县三级监委从全省各级检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪等部门共划转编制1889名,实际转隶1645名,其中省级64名、市级290名、县级1291名。


改革后,省纪委与省监委合署办公,共同设立综合部门、信访部门、案件监督管理部门、案件审理部门、执纪监督部门和审查调查部门等,履行纪检监察两项职能。机构整合后,检察院转隶人员与原纪委人员混编后进行统一调配,确保机构合理、人岗相适,贯穿“全融合”理念。


另外,为了指导各市、县(市、区)顺利成立监委,浙江省纪委制定市、县(市、区)监察委员会组建转隶工作程序,“手册式”指导各地改革工作,包括明确成立改革试点工作小组、制定实施方案、选举产生领导班子程序、人员转隶工作要求等事项。


作为县(市、区)一级的杭州市上城区,也同样在省里“手册式指导”之下开展工作。


上城区纪委副书记、监委副主任吴电荣告诉《中国新闻周刊》,省纪委“手册式”指导较为具体,规定了班子成员的构成、各个部门人员配备等。比如规定提出,监委班子的人数不能超过纪委的班子人数,以上城区来说,是5人。这其中,纪委书记兼任监委主任,纪委副书记兼任监委副主任,纪委常委兼任监委委员占监委委员总数的比例不得低于50%,也就是起码有1人。


各地都将自己的改革实施方案报省纪委审核,通过后开始按部就班地实施、执行。


徐领介绍,每天傍晚,各市纪委都必须把当天本级监委和下辖县(市、区)监委的筹备工作进展收集起来,汇报给省里。“省里可以及时掌握全省面上的情况,平衡进度,防止你干你的,我干我的。”


2017年1月11日,中共浙江省第十三届纪律检查委员会第六次全体会议在杭州举行。会议提出,将确保1月底前完成省级监察委员会组建工作,2月底前完成县级组建工作,4月底前完成市级组建工作。


浙江省委主要领导在这次会议上说,浙江省改革试点实施方案和“三定”(定职能、定机构、定编制)方案已经形成,省监察委员会组建和转隶工作、市县推进试点工作都已准备就绪。


2017年1月20日,浙江省十二届人大五次会议选举产生了第一任浙江省监察委员会主任。当天下午,浙江省人大常委会会议任命了省监察委员会副主任、委员。


2017年4月底,省、市、县三级监察委员会组建工作全部完成。


对检察机关反贪反渎等部门中因各种原因不予转隶的人员,浙江省逐个做好思想政治工作,在监察委员会组建之前妥善安排好岗位。


杭州市检察院反贪局副局长周平转隶到杭州市纪委任第八纪检监察室主任。包括他在内,室里共有9人,其中7名来自市检察院,2名来自市纪委。他向《中国新闻周刊》回忆起当时的感受,有美好的憧憬,但也有一些惆怅。对改革的不确定性、对老单位的留恋,各占一半。


周平所在的杭州市纪委第八纪检监察室是审查调查部门。市纪委组织部副部长周洪峰说,我们根据每一个转隶干部的特长、经历,安排进不同的部门,但必须要遵循纪委、检察院人混编的要求。


“比如说,转隶过来的同志有过公诉的经历,我们尽量给他安排到审理室;如果这个同志审查的能力、谈话突破的能力比较强,就尽量给他放到审查调查部门。在市纪委监委,除了办公厅和研究室没有编入转隶干部,其他部门都有,而且转隶干部多数都编入了办案部门。”


杭州市纪委位于杭州市委、市政府的办公大楼内,原先占了两层办公室。人员转隶之后,办公用地不够,但其他楼层也几乎满员。为了不使人员因办公地不在一起产生隔阂,市委协调了几个已装修、正准备搬入办公大楼的市直机关,将他们的两层办公室额外拨给了市纪委、市监委,以便集中办公。


转隶之后,浙江各级纪委监委均组织了业务培训。


2017年春节过后的第二周,省纪委监委举办了为期3天的党的纪律检查工作业务培训班,全体转隶人员参加培训。8月上旬,又对全省370名市县两级新进纪委监委班子成员开展为期4天的集中培训。


不过,对更多在办案一线的转隶干部来说,党纪党规是在办案中逐渐熟悉的。成为杭州市纪委第八纪检监察室主任的周平,在转隶后第二个月就开始办案。


杭州市江干区监委委员汪锦国告诉《中国新闻周刊》,他此前是江干区检察院反渎职侵权局局长,在确定了转隶人员名单之后,他们跟着纪委的巡查组下去巡查,通过观察、感受,提前进入工作状态。


目前,各级纪委监委人员均已磨合了大半年。金华市纪委组织部部长徐领告诉《中国新闻周刊》,根据进一步的深入了解、目前的磨合状况,他们可能将在机构运行一年左右的时候,再对部门的人员做一些调整。


此前,检察院已进行了司法改革中的员额制改革,多数转隶人员均已入额,享受入额后的工资福利待遇。根据浙江省的要求,在过渡期内,检察院划转人员的原有法律职务、司法辅助人员职务和工资福利待遇在过渡期内保持不变。


目前,转隶人员的工资发放与保障由纪委发放。不过,这也造成了一部分“同工不同酬”的现象,即同室内的转隶人员的工资,高于原纪委人员的工资。据一名采访对象介绍,一名正科级转隶干部的工资甚至会高于纪委副处级干部的薪资。


该现象的解决,有待于下一步探索监察官制度的建立、顶层设计的进一步明确。


建章立制


中央要求,三个试点省份不能互相交流、沟通,以免三家的改革探索雷同。因此,对于身处其中的各省试点方案制定者们来说,一切有如一张白纸,摸索多日,才逐渐有一些头绪。


首先要考虑的,是检察院相关人员转隶之后,工作如何衔接的问题。比如,转隶人员在原单位刚收到的线索怎么处理,当前正在查办的案件怎么处理。


他们要求,所有转隶人员必须把手头正在做的事情建立台账。如果只有一个简单的线索,就写明线索来源,反映的主要问题;如果是已经在查的线索,需写明由谁负责查,查到了什么内容,现在有哪些材料;如果已经控制了行贿人,需写明进行初核的人员,谁牵头在做,行贿人被控制在哪里;如果已经立案了,需写明专案组成员,目前的案件进展等。


大家达成了一致共识,“不管分到了什么部门,肯定让原班人马先把这个东西查下去。”


业务的衔接搞明白之后,浙江省纪委案件监督管理室主任郭卫东说,他们开始建章立制,为改革搭建四梁八柱。


大家逐字逐句地研究中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省推开国家监察体制改革试点方案》的通知,对照制定了浙江省《监察业务运行工作规程》。


“我们要在规程里告诉大家,监督怎么做,调查怎么做,处置怎么做,都有什么样的程序,机构如何运转。”


郭卫东说,该规程明确了监察范围、监察职责,对谈话、询问、讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项监察措施做出了详细的规定,共计7章136条。


考虑到工作衔接时间的紧张,他们又将规程深入浅出,画了几个流程图。“大家可能没有时间一条条地学习整个规程,所以我们把流程图画下来,收到问题线索,按照流程图一步步往下走就可以了。”


办案的过程中,还涉及材料、文书的写作。于是,大家又设计了79个业务工作模板和45类法律文书。


“只要按照这个流程去做,按照业务模板、文书填写,基本就能运行起来,达到工作不断的要求。”


因考虑到试点的特殊性,这些规章制度没有以正式文件的形式出台,而是以参考资料的形式,发给了全省。而当后续实践中碰到了问题,这些规章制度本身也可以再完善。“这是一个边试边改边完善的过程。”


郭卫东介绍,这些规章制度运行几个月之后,省纪委主要负责人带头,相关负责人兵分多路,实地检查全省11个市和有关县(市、区),直到乡、村,听取各市、县党委关于改革试点情况的汇报,收集了基层提出的253个待解决的问题,同类问题进行归类,最后总结了80个问题左右,出了一本纸质的问答录,下发到基层。一些问题也反映到了规程的修改之中。目前,第二轮问题收集正在进行之中。


审慎留置


2017年3月17日,杭州市上城区启动了监察留置措施。这是国家监察体制改革试点工作启动以来的第一例监察留置措施,自此,浙江省各级监委的办案工作,正式开始。


用杭州市上城区纪委副书记、监委副主任吴电荣的话说,这个案子有一定的偶然性。


2017年3月16日凌晨4点,杭州市属某二级单位工作人员余建军到辖区派出所投案,自称通过编造虚构的工程和相关材料,套取各小区的专项维修基金用于网络赌博,现已无法偿还。


此时,上城区监委已经成立,几个小时后,接到了区公安分局的报告。因杭州市监委尚未成立,上城区监委向市纪委报告了这一情况。市纪委前往省监委进行汇报。最终,指定上城区监委管辖,对线索进行初核。


2017年3月16日下午,组建仅1个月的上城区监委召开专题会议,研究决定抽调20余名业务骨干组建工作组,开展人员询问和书证调取工作。


6个小时的调查之后,投案人身份、所述情况的真实性核实完毕,一笔贪污事实的证据链已基本闭合成型。而根据初步认定的贪污数额,以及投案人自首前曾有过自杀念头的情形,留置措施必须马上启用。


留置一词进入大众视野,是在改革试点公布之时。2016年12月,全国人大常委会明确监察委员会可采取的12项措施,分别是谈话、询问、讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置。这其中,留置措施最受人关注,因其涉及被调查人的人身自由,且此前不属于纪检监察机关和检察机关的原有办案措施。


2017年3月17日下午,市纪委、区监委向省监委汇报案情调查情况,并得到回复:此案由上城区监委立案调查,同时决定首次使用留置措施。


上城区监委立刻召开监委委员会议,决定以贪污罪正式对余建军立案调查,并向市纪委报批留置措施。2017年3月17日下午5点,上城区监委开具了全国首张“留置令”。


留置令开具了,怎样留置,留置的场所在哪里,省里已有相关规范,但未及细化,一切仍需摸索。


2017年3月18日上午,杭州市纪委专题会议讨论留置操作流程的细化方案。会议认为,在宣布留置令和送留置场所执行时,上城区监委办案人员必须着正装,以示庄重。


而在此前,试点刚公布后不久,省里就决定,留置的执行将由公安机关负责。


当天下午1点多,上城区监委2名办案人员、公安机关2名民警着正装和警服,向余建军宣布“留置令”,并由其本人签字接收。


随后,2名办案人员和6名公安民警将其送至留置场所,并按规范完成登记、体检等流程。上城区监委与留置场所协商了留置期间人员安全、讯问等问题,并对安全防范、录音录像、突发情况处置等达成了共识。


在留置宣布24小时内,上城区监委以“留置通知书”形式通知余建军的家属和工作单位;对其进行首次讯问前向其宣读“权利义务告知书”;对物品扣押进行全程录音录像;单次讯问不超过12小时,讯问不得超过24时。


同时,区监委对余建军在留置期间实行24小时视频监控、讯问活动均全程同步录音录像。


杭州市上城区纪委副书记、监委副主任吴电荣告诉《中国新闻周刊》,在案件调查期间,省、市两级党委、纪委主要领导多次就办案进程、留置措施实施、相关文书的适用等作出具体指导,提出明确的意见。


案情很快查明,2015年4月至2017年3月,余建军利用职务之便,虚构项目,伪造资金使用材料,套取大量公款用于赌博、偿债、挥霍,其行为涉嫌贪污罪。整个查处过程,上城区监委运用了除勘验检查外,全国人大常委会授权的11项监察调查权。


2017年4月5日,在余建军投案自首半个多月后,上城区监委联系对接区检察院,协商案件移送方案。4月10日,区检察院派员提前介入开展证据审查。4月17日,该案《起诉意见书》及30余卷案卷材料一起移送区检察院案管中心。4月20日,区检察院正式决定逮捕余建军,其留置措施自动解除,监察程序和司法程序的衔接转换顺利实现。


2017年12月26日,杭州市中级人民法院依法判处余建军有期徒刑15年,刑期从判决执行之日起计算,留置一日折抵刑期一日。


就留置的前提条件而言,浙江省监委委员、案件监督管理室主任郭卫东告诉《中国新闻周刊》,在最新版的《监察业务运行工作规程》规定,留置措施必须在“监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所:一是案情重大,复杂的;二是可能逃跑、自杀的;三是可能串供或者伪造、销毁、转移、隐匿证据的;四是可能有其他妨碍调查行为的”。


这是留置的基本条件,除此之外,还有前置条件。第一,必须掌握违法犯罪事实的证据后再留置;第二,必须先立案再留置;第三,必须先做留置预案再留置。这其中,留置预案包括,人留置在哪里,看护力量如何,怎么保障人员安全等。


就留置的报批程序而言,浙江省规定,凡采取留置措施的,需监委领导人员集体研究、主任批准后报上一级监委批准,涉及同级党委管理对象的,还需报告同级党委书记;凡使用、延长、解除留置措施的,市县两级监察机关都需报省级监察机关备案,而省监委则需报中央纪委备案。


不过,在改革的前半年,无论区县一级或市一级,但凡需要采取留置措施,都需报浙江省监委进行把关。郭卫东说:“我们怕大家的标准不一致。积极性高的地方,留置条件低,积极性低的地方,留置条件很高。”经省监委把关后,再由市监委批准同意,县级监委方可采取留置措施。


就留置实施过程而言,留置场所可以是公安机关看守所改造的监察留置专区,也可以是纪检监察机关原“两规”点。


监察机关办案人员向被留置人宣布留置决定后,将要求其在“留置令”上签字;而在采取留置措施后24小时以内,监察机关应通知被留置人的所在单位和家属。如果无法达到以上要求,都应注明情况。


采取留置措施后,监察机关办案人员应当在24小时之后对被留置人进行讯问,留置期内的所有讯问都必须由两名以上调查人员共同进行。讯问一般安排在白天进行,如确需在夜间讯问的,不得超过当天夜里24时。


留置期间必须全程同步录音录像,一式两份,一份由监察机关调查部门封存保管,一份由案件监督管理部门备案核查。


被留置人在留置期间的合法权益也必须得到保障。包括,严禁刑讯逼供和指供、诱供,严禁发生侮辱、打骂、虐待、体罚或变相体罚等行为,被留置人的正常休息、饮食和医疗服务也必须得到保障。


在探索留置措施的过程中,一些办案人员对留置标准提出了疑问。


一名办案人告诉《中国新闻周刊》,目前,省内对留置的标准比较高,尤其是必须已经有一定的证据了才能进行留置。“以余建军案来说,他来投案,需要一定的时间对他所说的去做核实,再决定是否留置。这就有时间差,让他回家,不太合适,万一投案人自杀或者逃跑怎么办?是否可以有一个限制人身自由的方式,不需要太久,但比留置的标准稍微低一些?” 


省监委对此已有过思考。浙江省监委相关负责人表示,此前也曾考虑,是否要在留置措施之前,给办案人一些弹性的时间。比如,如果要立案,谈话时间可以延长至24小时。如果决定留置,可以再延长12小时。之后,送往留置场所,还有24小时的时间。即在留置之前,办案人有60小时的弹性时间。


但最终,该想法并未实施。郭卫东说:“弹性大了,就可能会乱。监察体制改革,还是要依法,如果无限扩权,会出问题。”


事实上,在浙江省的《监察留置措施操作指南》的总则中规定,要严格按规定条件采取留置措施,“既要敢用,也要慎用,严禁降低使用标准,坚决防止滥用。”


郭卫东说,如果不通过留置能够把事情查清楚,那就最好不留置。“我们鼓励这种没有经过采取留置措施直接调查清楚职务犯罪事实,然后移送给检察机关审查起诉的做法。”


截至2018年2月27日,全省对266名被调查人采取留置措施,其中,未通过留置措施,直接移送检察机关审查起诉的共有158人。


金华市监委在2017年共移送给司法机关26人进行起诉,其中20人都未经留置措施。金华市监委案件监督管理室主任王强告诉《中国新闻周刊》,这类案件主要有几个特点,包括以客观证据为主、口供为辅的,或者在核实性谈话中,监察对象就把问题交代清楚了的。

去年,金华市监委的一位监察对象涉案几百万,但因其做过心脏搭桥手术,再加上其他一些考虑,最终没有被留置。


除留置措施之外,浙江省也探索了其他11项监察措施。浙江省监委相关负责人介绍,就查询手段而言,浙江省建立了基础信息查询平台,建立点对点查询专线。


就搜查手段而言,为防止搜查人有私心,浙江省要求参与搜查的所有办案人都必须身着类似潜水服的搜查服,如搜查服内有没有藏私一目了然。目前,该服装即将投入试点。同时,必须带执法记录仪,全程录像。另外,还有专门负责录像的人跟拍,无死角记录搜查全过程。


监督的链条


改革试点公布以来,学术界曾对此有诸多讨论,其中一个受人关注的焦点是,监委的权力运行由谁监督,怎样监督。


监督分为内部监督和外部监督。外部监督将根据有关法律规定进行,内部监督,就依靠监委内部的运行机制。


浙江省监委设立综合部门、信访部门、案件监督管理部门、案件审理部门、执纪监督部门和审查调查部门等,与办案相关的几个部门,有一套相互平衡的体制。


郭卫东所在的案件监督管理室,相当于监察业务运行的监督管理机构。


当一条问题线索从信访、监督、巡查过程中浮现之后,进入案件监督管理室统一管理。大多数线索,都分给了执纪监督部门。


浙江省监委共有13个纪检监察室,7个是执纪监督部门,6个是审查调查部门。


这7个执纪监督部门,顾名思义,负责日常监督,有各自的监督范围。比如,一室联系省直机关,二室联系党群政法口,三室联系高校,四室联系国企,五六七室分别联系11个设区市。


案件监督管理室将拿到的问题线索按照这7个执纪监督部门的监督范围,一一分给这7个纪检监察室。


执纪监督部门对案件监督管理部门移送的线索进行分析研判,如果认为线索比较有价值,需要进行初步核实,则建立台账,递交集体会商。省监委分管领导以及执纪监督部门、案件监督管理室共同组织会商,将符合初核标准的问题线索分派给相关审查调查部门。


6个审查调查部门负责对违纪违法线索的初步核实和立案审查,没有固定联系地区和单位,实行“一事一交办”“一案一受理”,防止被围猎。


据了解,对应于几个部门分工的不同,浙江省监察委员会挂牌后不久,省纪委即对4位副书记的分工进行了调整。原本一名副书记分管信访室、案件监督管理室、案件审理室以及部分纪检监察室的格局被打破,信访、案件监督管理、审查调查和案件审理分别由4位副书记分管,实现互相监督、互相制约。


对于12项监察措施,浙江省要求,如果对同级党委管理的干部采取监察措施,必须经监委领导人员集体研究决定,监委主任批准;对普通对象采取监察措施的,则按措施的重要性,设置不同层次的审批程序。


据介绍,不同层级的审批程序,包括在采取谈话、询问、查询等不涉及人身、财产权利的措施时,由监委分管领导审批;采取查封、扣押、冻结等涉及财产权利的措施时,由监委分管副主任审批;采取搜查、技术调查等涉及人身权利的措施时,必须由监委主任批准,请公安机关协助执行。

这些规定都保证了监察措施使用的规范化。


杭州市纪委案件监督管理室副主任刘珏告诉《中国新闻周刊》,杭州市有9个纪检监察室。其中5个执纪监督部门,每个室5人;4个审查调查部门,每个室9人。和省里分工一样,执纪监督部门负责联系市直机关等单位和地区 ,审查调查部门负责案件查办,实行一事一交办。


金华市纪委案件监督管理室主任王强告诉《中国新闻周刊》,对于什么线索送去执纪监督部门,什么线索送去审查调查部门,他认为有几点判断条件。首先,是可查性大不大;其次,是不是以反映经济问题为主。最后,反映的问题,跟监委过去听到的、看到的情况是否具有相似度。符合这些判断条件,问题线索一般就会流入审查调查部门。


而一些问题清楚,主要涉及“咬耳扯袖”“红脸出汗”的第一种形态的问题线索,或价值不大、难以着手处理的线索,一般流入执纪监督部门。在线索处理过程中,一旦发现问题比较严重,则可以通过案件监督管理室安排联席会议,将线索转入审查调查部门。


问题线索流入不同的室后,金华市针对线索处理,设置了三级排查。


第一级排查,是承办室指定承办人之后,由承办人提出问题线索处置意见,是进行谈话函询,还是使用其他措施。室内就此进行内部讨论,提出集体处置意见。


第二级排查,是由分管副书记、常委或委员,共同研究承办室的集体意见,提出意见建议。


第三级排查,由纪委书记、监委主任召集,一季度进行一次,与承办部门、分管领导共同对所有问题线索进行摸排,了解线索进展,进行集体讨论。


对于进行重点初核的线索,金华市纪委监委向金华市委进行一案一汇报。重点初核件,主要从三个方面来界定。一是从身份上看,是下一级党委(党组)主要负责人,即正处级一把手;二是线索本身可能涉及职务犯罪;三是有可能立案。


此外,所有问题线索在流转中,始终接受案件监督管理室的监督。而最终,已立案线索的处理结果,则要流入案件审理室。


据郭卫东介绍,案件审理室负责对案件进行审核把关,“看程序上是不是合法,实体上是不是证据到位了等等。”


如果审理室认为案件仍有证据、程序上的问题,可以退回审查调查部门补充调查。


杭州市纪委案件审理室主任斯晓健告诉《中国新闻周刊》,2017年内,自己所在部门所提出的监督意见基本都得到了审查调查部门的采纳,效果比较好。比如,最近有一起案子,有一笔涉嫌贪污的款项。在当事人的口供中,这笔款项从150万元降到100万元,后又降到了50万元。审理室提出,这个证据不足,需要补充。之后,审查调查部门两次赴外地取证,将证据链补充完整。


斯晓健说,一般情况下,在案件了结前15天,由审查调查部门起草完起诉意见书,经审理部门把关,由案件监督管理室通知检察院的公诉部门介入沟通。如果案件监督管理室和审查调查部门有比较大的意见分歧,可以要求检察机关提前介入沟通。如果检察机关和监察机关就某个案件有比较大的分歧,可以请法院共同研判。


与省市两级纪委监委分设执纪监督和审查调查部门不同的是,在区县一级的纪委监委,并不分设这两类部门,而是由各纪检监察室“一查到底”。


上城区纪委副书记、监委副主任吴电荣告诉《中国新闻周刊》,因基层人手紧张,这种一查到底的方式反而符合基层的实际情况,不做重复性的衔接工作,有利于提高效率。


但线索的审批方案同样要进行集体研究、上报批准。案件监督管理室同样对线索处置进行全流程跟踪,案件审理室也一样对案件的证据、合法性等问题进行把关。


以上线索流转过程,均假设了一种情况,即线索查实。但是,监委在调查线索的过程中,也有可能将线索查否。


金华市纪委案件监督管理室主任王强告诉《中国新闻周刊》,这类“查没了”的线索,都必须经过会商了结这一关。由金华市监委主要领导召集分管案件监督管理室的领导,承办线索室的分管领导集体会商,了解每一条线索是否已经查清,其中的问题是否已经落实整改。

“通过会商机制,让纪检监察室感觉到,始终有双眼睛在盯着他们,工作的质量也会显著提升。”


无论是查实还是查否,在线索了结之后,金华市纪委规定了“第一种形态了结件的抽查检查机制”。案件监督管理室会同干部监督室,对由执纪监督部门承办的第一种形态了结件,分重点抽查20%。按照目前的线索分布,第一种形态的线索占据了问题线索中的大多数。这其中的重点包括在职干部优先、党政班子优先、反映经济问题优先。


不久前,金华组织了第一次重点抽查,对14件已经了结的问题线索进行剖析,研究这些问题线索处理过程中,有没有未深入了解的内容,三级会商制度是否履行,文书开具、报批机制是否严格履行等。市监委要求,金华市各区县监委也必须参照此进行重点抽查。

以上所有线索处置,均要书面留痕,确保存档。


目前,浙江各级纪委监委均在试水干部廉政档案建设,由执纪监督部门负责。希望通过收集民主生活会材料、廉政审核意见,以及相关问题线索的谈话函询资料等,将干部的形象生动地刻画出来。


杭州市纪委第五纪检监察室主任邵艳告诉《中国新闻周刊》,执纪监督部门、派驻在各机构的纪检组、巡查组,都是做监督工作的。这3个部门可以整合力量形成监督合力。比如,在巡查时,各派驻纪检监察组都可以分批次抽调人手参与巡查组的工作,进行真枪实弹的操练。另外,可以由执纪监督部门和一些纪检监察组人员,共同到各区县的重点单位进行执纪监督谈话,积累对监督单位的政治生态了解。


浙江省监委委员、案件监督管理室主任郭卫东说,通过认真学习领会中央纪委监督执纪工作规则,自己读出了四个字:规范、制约。


“为什么要把监督和审查分开?为什么要对线索流转进行全过程监督?为什么对各项措施运行进行严格监管?都是要相互形成制约。”