中共开启中国现代化新征程

封面故事 蔡如鹏
习近平在十九大报告中的新构想 实际上已经超越了“三步走”战略

中共中央总书记习近平在十九大的报告中为中国勾勒出了一张雄心勃勃的蓝图,即到本世纪中叶,将中国建成综合国力和国际影响力领先的社会主义现代化强国。


如果说5年前习近平提出的“中国梦”只有一个初步轮廓,那么5年后的今天,习近平在这张蓝图中不仅给出了清晰的答案,而且列出了详细的实现路径。


按照习近平的构想,中国在2020年全面建成小康社会后,将先用15年的时间基本实现社会主义现代化,然后在此基础上,再用15年,到2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。


继承与超越


实现国家的现代化,是建国后中共历代领导人所追求的核心目标和面临的核心问题。为此,中共先后制定了“四个现代化”战略(1964-2000)、“三步走”战略(1980-2050)和“两个百年”战略(2000-2050)。


清华大学国情研究院副研究员鄢一龙在接受《中国新闻周刊》采访时表示,习近平在十九大报告中提出建成社会主义现代化强国的目标,与之前是一脉相承的,“显示出继承性、连续性和开创性”。


1956年,中共在建国后的第一次党代会八大上就提出“四个现代化”的目标,并在1964年第三届全国人大第一次会议进一步提出了实现“四个现代化”目标的“两步走”设想,即第一步用15年时间,建立一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系;第二步,力争在20世纪末,全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化,使中国经济走在世界的前列。


改革开放之后,面对新的历史任务和国内外环境,中共对中国社会主义现代化战略目标的认识从封闭到开放,从口号到务实,调整了原定在2000年全面实现四个现代化的目标。


邓小平针对当时的基本国情,提出了“三步走”战略设想。1987年中共十三大作出了社会主义初级阶段的基本判断,提出了经济建设的战略部署,大体分“三步走”:第一步,到1990年实现国民生产总值比1980年翻一番,解决人民的温饱问题;第二步,到20世纪末,使国民生产总值再增长一倍,人民生活达到小康水平;第三步,到21世纪中叶,人均国民生产总值达到中等发达国家水平,人们生活比较富裕,基本实现现代化。然后,在这个基础上继续前进。


1997年的中共十五大在前两个目标已提前实现的基础上,提出了“两个百年”战略:到建党100年时实现经济更加发展,各项制度更加完善;到建国100年时,基本实现现代化,建成富强民主文明的社会主义国家。


2002年,中共十六大第一次设计了第一个百年目标,即全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会;还提出了2020年的具体目标,包括经济建设目标、政治民主建设目标、社会文化教育科技目标、可持续发展目标等。


此后,中共十七大、十八大对第一个百年目标又进行第二次、第三次设计,使全面建设小康社会的标准更高、更均衡、更可持续。十八大还把第二个百年目标丰富为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。


习近平在十九大报告中,把第二个百年目标进一步拓展为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,并给出了“两步走”的实现路径。在中共著名理论学者、中央党校原副校长李君如看来,这实际上已经超越了邓小平提出的“三步走”战略。


制图|叶雪鸣


“原来邓小平提出的‘三步走’发展战略,是到21世纪中叶基本实现现代化,把我国建设成中等发达国家。按照我们这几年的发展速度,我们在不断超越,所以可以提前,到2035年就基本实现现代化。然后,剩下的15年,在基本实现现代化的基础上,全面实现社会主义现代化。”李君如对《中国新闻周刊》说,这实际上是在中国人“站起来”“富起来”的基础上,为“强起来”的目标设置了宏伟的行动纲领。


习近平勾勒的蓝图不仅提前了“三步走”战略的实现时间,而且更加宏伟。复旦大学中国研究院研究员陈平认为,这个目标宏伟之处就在于将实现全体人民的共同富裕。


“这是整个人类历史前所未有的。” 陈平说,报告中提到的七个“有所”——幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶——即使在现在的发达国家,也难以做到,“这几点要能达到,中国要比发达国家还要幸福。” 


在中国人民大学国际关系学院院长杨光斌看来,这个目标的宏伟还体现在颠覆了之前国强必霸的逻辑。


舆论普遍认为,2050年中国建成社会主义强国后,将在经济、军事和文化等众多领域问鼎世界,成为与美国不相上下的强国。杨光斌认为,中国的发展完全是通过自我积累发展起来的,既没有对外掠夺和殖民,也没有对外转嫁矛盾和危机,完全是一种和平的、多方受益的发展模式。


杨光斌说:“这是人类历史上‘南方国家 ’第一次不像西方国家那样靠战争掠夺,而是自主性发展成为发达国家。”


目标治理


制定目标,绘制规划,然后通过一套有效的机制落实规划,最终完成目标,被认为是中国崛起的秘诀之一。


复旦大学中国研究院院长张维为说,中国获得巨大发展成就的一个重要原因,是中国的决策能够考虑国家和人民的整体和长远利益。中国的战略规划和实施能力大概是世界上最强的。一个接一个五年规划的顺利制定和执行,就是一个很好的例子。


清华大学国情研究院副研究员鄢一龙曾参与国家“十一五”规划、“十二五”规划的研究工作。在他看来,五年规划是中国追求社会主义现代化长远目标的一个具体战略步骤,体现了中国独特政治优势:既能够保持长远战略目标的长期稳定,也能够对战略步骤和具体战术进行灵活的阶段性调整,持续推动中国的发展不断迈上新的台阶,积累下来就成为中国经济社会巨变。


“中国犹如一艘航行在茫茫海洋上的巨轮,这艘巨轮正是通过不断制定新的战略目标,并不断推动战略目标的实现,一步一步地驶向美好的彼岸的。”鄢一龙说。


作为执政党,中共每个历史阶段都要就发展制定一系列纲领性文件,其中最重要的是每五年制定的党代会报告和与之相对应的五年规划,前者是政治总纲领,也是后者的依据,后者是经济总纲领,也是前者的重要补充。


前国家计委副主任房维中曾说:“五年规划最重要的是量化指标,路线方针党代会已经确定,而规划的作用就是通过具体指标来落实这一路线方针。”


鄢一龙分析,习近平在十九大报告中设定的目标,下一步肯定会成为“十四五”规划的主要依据,并且一直会影响到“十五五”、“十六五”……直至2050年社会主义现代化强国这个目标实现。


他认为,2020年至2050年之所以要分“两个阶段”,就是因为30年这个周期太长,中间如果没有阶段性的目标,绘制五年规划就缺乏依据。


“如果说社会主义现代化强国是一个远景,那么基本实现现代化就是一个中期目标,最后都要落实到一个个的五年规划中,五年规划还要分解到每年的政府工作报告。”鄢一龙说,不积跬步,无以至千里。中国发展的奇迹正是一年年的小变化、一个个五年规划的中变化积累起来的沧桑巨变。


鄢一龙将这种国家发展的治理模式称为目标治理,“就是通过有意识地运用整体知识,制定国家规划,引导资源配置,以推动目标实现的公共事务治理方式。”他说。


“这种治理方式不同于计划经济的指令,并不是简单的自上而下的行政管理,”他强调,“而是中央、地方、企业、公民等多元主体共同参与,通过行政方式、社会网络、市场机制等渠道共同作用的公共事务的治理。”


清华大学国情研究院胡鞍钢课题组,曾参照历次党代会对中国现代化发展目标设计的大思路和方法论,设想将2020年至2050年分“三步走”:第一步,到2030年,全面建设共同富裕社会;第二步,到2040年,全面建成共同富裕社会;第三步,到2050年,全面实现社会主义现代化。


中央最后采纳“两步走”而不是“三步走”,鄢一龙认为,一个很重要的原因是2035年将基本实现现代化。“这是一个非常鼓舞人心的目标,相当于提前15年实现了小平同志当年的设想。”


另外,据美国卡内基国际和平基金会预测,按照市场价值方法计算,到2035年,中国经济总量将超过美国。今年6月,中国社科院工业经济研究所也预计中国的经济总量将在2034年赶上美国。不少学者都认为,2035年将是中国发展历史上一个具有标志性意义的年份。


通过目标治理,推动发展不断迈上新台阶,已经成为中国的重要优势,西方国家的不少学者也开始意识到这一点。2009年11月,奥巴马访华前夕,美中商会前主席詹姆斯·麦格雷戈在接受《纽约时报》采访时说,“我们可以向中国学习的一个重要经验就是要设立目标、制定计划,全力推动整个国家向前走。中国人有五年计划,他们时刻牢记这些目标。”


新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年认为,中共之所以能不间断地制订长远的发展规划,是因为中共不仅仅是一个执政党,更是一个使命党。


“中共和其他国家执政党的区别之处在于这个党派具有自己的使命性。”郑永年对《中国新闻周刊》说,“历史经验告诉人们,一个政党如果没有使命,为了权力而掌握权力,就必然走向衰落。就是说,中共是通过实现其使命来获取其政治合法性而执政的。”



规划“森林”


中共提出的目标一旦被写进党代会的报告,很快就会出现在五年规划的蓝图中,并最终写在中国960万平方公里的土地上,转化成为全体人民共同建设、共同分享的现实。


在这个过程中,中共是如何让目标转化为全社会的共同行动,动员地方、企业、个人参与其中?在不少学者看来,这主要得益于中共有一套完善的目标治理机制。


首先,中央政府通过一个层层分解、层层监督、层层考核的目标管理体制,对其制定的约束性指标进行目标管理。


国家目标被分解为地方目标、部门目标、年度目标、重点工程目标,层层分解,直到成为无数个体参与的摸得着看得见的具体行动。同时,上级部门对目标实现情况进行跟踪评估、督促检查,对目标完成绩效进行考核,奖励先进,处罚落后,从而不断地促进目标的实现。


政治和行政相结合是中国政治体制中一个重要特征。一些学者的研究发现,与考核相比,实际上更起作用的是上级的意图。比如“十一五”期间,中央提出单位GDP能耗降低20%,要求地方参照这一目标,自主提出地方的指标值。从后来的结果看,31个省市区都按照中央的要求制定了降低能耗的目标值。其中,15个省市区的目标值和中央相同,4个高于中央,12个略低于中央。


其次,对于企业尤其是民营企业,政府利用财政补贴、信贷、土地供给、税收、政府采购等经济手段,引导企业自觉跟上国家发展的方向。同时,政府也会利用行政手段、法律手段,改变游戏规则,调整制度,对于违反政府预期目的的企业进行约束。比如,关停那些达不到节能减排标准的企业。


第三,通过实施大的专项工程和项目,推进规划目标的落地。比如“十一五”规划确定了141项重点工程和项目,其中大多数都以基础设施建设、生态文明建设和公共服务为主,与经济建设直接相关的只有18项。这与五年规划目标重点转向非经济类指标是高度一致的,也反映了十六大提出的政府职能转向以提供公共服务为主的要求。


这些工程和项目的实施过程,同时也是中央、地方、社会的财力、物力、人力向国家目标集中的过程。比如,“十一五”规划规定了22项新农村建设的工程,其中一项是农民体育健身工程建设。


国家目标提出后,国家体育总局、国家发改委和财政部联合制定下发了《“十一五”农民体育健身工程建设规划》,要求“十一五”期间在全国完成10万个行政村建有公共体育场地设施的任务。随后,中央投入专项资金12.4亿元,地方财政配套资金60.6亿元,同时带动了社会资金45.3亿元。


最后,除了国家规划的10万个顺利建成之外,地方自建了13.1万个,用不到5年时间,使中国大约三分之一的村庄有了公共体育设施,受惠农民超过3亿。


“总之,目标治理机制混合了经济激励、政治引导、行政强制、法律约束、舆论推动等强大的社会动员机制。”清华大学国情研究院副研究员鄢一龙说,“一旦国家目标制定通过,就转化为国家意志,各种国家机器都围绕着目标的实现被开动起来,各种资源围绕着目标实现的方向配置,从而形成了一种强大的合力,汇成一股大势所趋的潮流,使得身处其中的各级政府、企业、公民积极响应这一潮流。”


世界未来学家约翰·奈斯比特在《中国大趋势》一书中,把这一机制比喻为“规划‘森林’,让‘树木’自由成长”。他认为,国家的长远目标就是通过这种自上而下与自下而上的程序形成的,政府制定优先政策和优先发展重点,而人民各尽其责,在保持和谐与秩序的同时允许多样性的存在。


事实上,中国这一套目标治理机制已经引起了世界的关注。英国前首相布莱尔曾感慨道:“中国是个‘言必行’的国家。中国的情况是,一旦制定了目标,它就会信守承诺,直至最后完成目标。而在我们的政治文化里,确定目标有时就是表达一种大体上的愿望而已。”


4月22日是第二十五届“世界水日”,浙江省湖州市吴兴区织里镇的镇级河长,民间巡河员带着漾西小学的“小小河长”们在长乐村邵洋里河沿线对河面、河岸保洁情况进行勘察、记录。图/新华


集体智慧


现在回过头看,中共已经提前实现了邓小平提出的前两步战略设想。中国大体在2015年实现GDP翻两番目标,提前5年实现十六大提出的目标;在2017年实现人均GDP翻两番目标,提前3年实现十七大提出的目标。


几十年来国内外关于中国发展的预测记录表明,新古典增长理论实际上无法预测中国经济的发展情况,不论多么精致、复杂的经济学模型预测,都被后来的事实证明大大偏离中国发展实际,大多数情况是大大低估了中国的发展潜力。


相反的是,中国国家领导人凭着他们的政治智慧和丰富的经验,先后对中国的发展前景作出了正确的预言和展望。这其中的奥秘在哪里?


不少学者认为,这在很大程度上得益于中共在制定战略目标时所依赖的集体决策机制。据复旦大学中国研究院研究员宋鲁郑介绍,五年规划的整个制定过程,要经过十一个步骤历时三年,需要经历集中民主,再民主,再集中,无数个轮回,才能最终出炉。


党代会报告中的战略目标更是如此。清华大学国情研究院曾参与过相关的研究工作。鄢一龙对《中国新闻周刊》说,制定战略目标首先要进行形势分析,然后在此基础上,提出一个草案,征求意见,修改后,再在更大的范围内征求意见……反复多次,最后才能成型。


“可以说,报告是一个集体智慧的结晶。”他说,“报告中的每一句话,背后都意味着大量的调研和测算。”


“十二五”规划明确提出,要以加快转变经济发展方式为主线。这一规划核心思想的形成就与决策层大量的调研密不可分。


2008年9月17日,雷曼兄弟宣布破产两天后,中央领导就委托中财办主任刘鹤赶赴美国,第一时间到金融风暴中心开展调研。


同时,国家领导人围绕着“了解地方经济运行和社会发展情况”这一主题开展了密集调研。


除此之外,中共在制定规划前,还会对前一轮规划进行评估。如果把规划的制定与实施比做车子上的两个轮子,评估就是连接两个轮子的传送带,正是有了评估环节,前一个五年计划实施轮子的转动,才推动了后一个五年计划制定轮子的转动,这样一前一后,车子才能不断前进。


事实上,中共正是在总结了“大跃进”教训的基础上,才有了后来制定战略目标时留出余地的考虑。在鄢一龙看来,中共目标治理能够成功的一个原因,就是能根据环境的变化,不断修正目标。近几次党代会对社会主义现代化建设目标的完善和丰富,就是一个很好的例子。


最初,社会主义现代化建设目标是“富强、民主、文明”,此后发展为“富强、民主、文明、和谐”。这次,十九大报告又增加了“美丽”。分析认为,这一增加围绕的是经济、政治、文化、社会和生态文明建设这“五位一体”总体布局,强化的是新发展理念中“绿色发展”的提法。


与此同时,中共在设计战略目标时还秉承一个重要的原则:远处着眼、近处着手。换句话说,就是越是远景,越模糊;相反,越是近的目标,越具体、越明确。这既符合人类的认识规律,又能把战略思考跟现实的行动结合起来。


清华大学国情研究院院长胡鞍钢认为,十九大报告中的2020年全面建成小康社会、2035年基本实现社会主义现代化和到本世纪中叶建成社会主义现代化强国,就很好地体现了这一点。


“三个目标,分为近期、中期和远期,承前启后、继往开来。”他表示,中国奋斗历程正是这种压缩时空式的,层层递进。


制图|叶雪鸣


在鄢一龙看来,这就是中国发展的方法论:制定中国目标,描绘中国规划,再转化为中国行动,最终变成中国现实,“而在这个过程中,目标治理就是沟通梦想和现实的桥和船”。


(实习生袁睿对本文亦有贡献)