刘守英:改革要解决城市化的“两张皮”

封面故事 席志刚
解决人的问题要解决地的问题 解决地的问题要解决权的问题 解决权的问题就是改革


8月28日,国土资源部、住房和城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》(下称《方案》),引起各方关注。


《中国新闻周刊》专访中国人民大学经济学院刘守英教授,深度解读《方案》,剖析集体建设用地建租赁房与土地改革的关系。


“现在断言对房价产生何种影响为时尚早”


中国新闻周刊:你对《方案》设计的初衷怎么看?集体建设用地使用会有哪些不同?


刘守英:这次《方案》在集体建设用地上建设租赁住房的目的很明确,主要是为满足新市民过渡性的居住需求。从国家层面上,允许试点地区集体建设用地入市,旨在增加租赁住房供应,缓解住房供需矛盾,构建购租并举的住房体系,建立健全房地产平稳健康发展长效机制。


集体建设用地建设租赁住房入市的试点政策,主要是解决3个1亿人在城市里落脚的问题。我们原来的城市化是一个不落脚、不容人的城市化。《方案》也是为了落实新型城镇化,让新增进城的1亿人体面地在城市落脚。


我的理解是,《方案》是近期出台的旨在解决城市住房问题的一个配套方案。但也不能忽视这一政策的另一方面影响,就是可以盘活农村集体经营性建设用地市场,农民也能从土地开发中受益。我国对农村集体经营性建设用地提出改革的总体方向,是实行城乡一体的建设用地市场。城中村、城郊村、城边村这些土地增值收益上涨过快的地区是焦点。


这意味着,今后村镇集体经济组织可以不再通过传统的政府征收、开发商土地竞拍盖房出售等手段,直接参与到城市住房的建设中来,从而推动城市住房市场和土地市场的良性发展。


原来城中村、城郊村、城边村也有大量集体建设用地入市,为外来人口解决居住问题。但是,没有合法地位,基本上都是农民自己和集体组织偷偷摸摸盖,基础设施、卫生环境、公共服务都不行,而且管理也是难题。


此次《方案》试点,正式允许城中村、城边村集体建设用地建租赁住房,这就解决了合规性问题,农民集体就可以堂堂正正在规划和用途约束下去干这件事。有实力的村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。


中国新闻周刊:有观点认为,集体建设用地建设租赁住房入市后,会平抑房价,你怎么看?   


刘守英:《方案》出台是应急之举,主要是解决流动人口比较多的城市各类人群的居住问题,特别是如何使居住在城中村、城边村的农民工更体面地在城市落脚,现在很难说会使房价下降。


我认为市场机构的一些观点过早被炒大了。因为城中村住的这些人没有多少人买房,农民工在城里买房的很少,对房价影响微乎其微,他们对租价很敏感。与其说是对房价有影响,不如说是对租价有影响。


现在的基本思路,是市场的问题还是通过市场去解决。中国未来的住房分为普通商品房、保障性住房、租赁住房。


商品房用地由政府采用招、拍、挂方式解决,纯市场行为,解决部分居住和投资(投机)需求,只要市场认可,价格多高都可以;保障性住房用地还是由政府供给,主要解决中低收入和夹心层的住房需求;新增进入城市人口的住房需求,则主要采用租赁方式解决,通过城中村、城边村的集体建设用地建设租赁房实现,放开租赁市场。未来中国住房市场就是商品房市场和租赁市场两个轨道。


商品房市场价格取决于资产价格增值预期和土地供应。根子不在城中村和城边村的集体建设用地盖租赁房入市,而在未来住房属性。中央明确“房子是用来住的,不是用来炒的”定位,并不否认住房的资产属性,而是要对住房需求精准分类,从供给侧提供解决方案。住房的资产属性不那么强,一部分居住需求就不一定是去买房子,转而租房。


未来住房租和售两个市场之间的关系及保障性住房三者之间如何平衡,或许会对房价产生一些影响,现在断言对房价产生何种影响为时尚早。


“若还是让农民自己建设,恐怕会不尽如人意”


中国新闻周刊:村集体土地除了道路、仓房、医疗站、办公用房等公共用地外,还有农民的宅基地,未来这两块是分开入市还是打包入市?


刘守英:未来这是很大的问题。一家一户的小块地建租赁房从所有权看不经济,集体组织一个单位建设租赁房,也有所有权的规模和协同问题。


城市开发是一片一片的,要求有健全的公共服务设施,村集体、农民若缺乏统一规划,盖出来的城市就不像样。未来第一步是先合法化,合法就可以体面地,不用偷偷摸摸地建房,在长期的预期下慢慢往前走。第二步是要合规,纳入政府城市建设规划,规划进去后,集体土地和宅基地的所有权可以整合,这些所有权可以及时分享收益。这个问题不太大,日本、中国台湾有成功的经验可以借鉴。


集体建设用地入市,农民宅基地、自留地权属算起来不难,就是一个权属界定、资产认定、公共分摊,还有价值分享,国际上都有很成熟的经验。


比如说台湾地区,原来都是私有的,农户私有土地整合成一片开发租赁项目,土地所有权不变,开发时根据原始土地多少,区位如何,确定农户土地所占份额。份额比例大家可以坐下来谈,确定好农户每一块土地所占份额比例后,修路、修厕所、建设公共设施占地再按比例分摊,建设资金也按比例分摊。一般而言,大家都会接受,因为收益比原来多了。


中国新闻周刊:集体建设用地建设租赁房入市,将会碰到哪些问题?


刘守英:中国特殊的情况,地方政府不靠卖地撑不撑得住是个问题,再一个是面临中国人购房习惯的挑战。不仅中国人,亚洲人跟欧美国家人不一样,置地买房的观念根深蒂固,一时难以改变。未来到底有多少人不买房选择租房,也没法判断。


更重要的是,租售同权中教育、医疗、公共服务等影响租购选择的决定性因素,能不能落到实处。


此外,集体的建设用地进市场以后,这些区片的基础设施投资谁来投,这些钱从哪儿来?这些土地能不能抵押,能不能融资?此前,所有土地都是政府征收,基础设施也是政府来做。从政府的角度而言,既然村集体建了租赁房,得租金,为什么还要政府承担城市基础设施建设?这些问题尚未明确。


还有投资主体,现在集体建设用地,大量的租赁房都是农民自己在建,不是说建得不好,而是城市建设应该是对投资主体开放。若其他投资主体进不来,还是让农民自己建设,恐怕会不尽如人意。


我们搞农村研究的都清楚,没有其他外来资本,包括资金、脑力、创意、创业、企业家能力,仅凭农民一己之力建设城市,远远不行。这一块市场怎么开放,向谁开放,开放细则目前也没有说法。


以前开发商和政府谈,未来变成跟书记、村集体去谈,这些都是问题。这些问题不解决,《方案》就是一张纸。最后的结果可能是政府说不符合规划不能建,即便允许建,土地也不能融资,其他投资主体进不去,农民只能盖两三层小楼出租,《方案》原地打转。


可能接下来随着配套制度的完善,在城中村、城边村实现了集体建设用地跟国有建设用地同地同权,土地改革就变得更容易接受,顺理成章了。


在村集体建设用地上建租赁住房,村集体既是土地的所有者,又是运营主体,搞不好会加剧“小官大贪”。


现在一些村干部存在瞎搞胡来的问题,这需要集体产权的改革。目前先解决人落下脚、待得住的问题,下一步集体产权怎么量化,集体资产怎么量化,资产升值的收益如何量化都需要清晰界定。


对村干部、村集体的监督不是大问题,农民监督比政府上级监督下级要容易,有效得多,关键是制度。只要资产量化清楚,未来这些事都放到台面上,整个建设用地市场直接上平台,就是集体土地资产和国有土地一样直接上市交易,农民监督跟上,村干部贪腐问题会得到有效遏制。中国农民的特质是属于自己的权益每天都会盯着。


在运营主体方面,开发商有更多的资金和运营实力,发展理念更符合市场经济的要求,开发出的产品也更适合作为租赁市场的租赁住房。有了市场力量的参与,将有利于提升租房市场的整体水平。


“摆脱土地财政会一时痛苦,但可能会杀出一条路来”


中国新闻周刊:通过住房市场的改革,集体土地入市会对城市化带来什么影响?


刘守英:简单说,政府的归政府,市场的归市场。比如说30%左右的土地和住房,未来完全市场化。现在整个住的问题没有解决,住和投资混在一起,很多时候为了解决住的问题,把另一个市场给干掉了,这样就造成了很多的扭曲。


未来住房市场会划分商品房、保障房、租赁房三大块,慢慢理顺,最终租售市场达到一个平衡,即市场的归市场,政府的归政府,这是中国城市化的路径。


农民工进城,是中国城市化绕不过去的问题。农民工就业类型不同,对住的需求也不一样。此外,不同的城市面对的问题也不一样。


解决这个问题有堵与疏之辩,我倾向于疏。特别是对人口净流入的13个试点城市,从租房入手,让进城的农民工落下脚来。由于涉及增加土地供应,集体建设用地入市会给土地改革冲出一个口子。


如同一个硬币的两面,未来城市之间的竞争是比谁留得住人,技术人才关乎城市的竞争力、产业升级和消费,不能让高房价把人撵走。比如深圳房价太高,华为再高的工资都留不住人,只好向东莞转移。


所谓产业就业人口,对每一个城市都很重要。像北京几百万人窝在城中村,公共服务不到位,管理是难题,政府担心出事。


但另一方面,他们对城市的作用,特别是服务业,比如环卫、市政工程又不可或缺,很多产业不可能都换机器人,城市的发展需要一定的流动人口来支撑。


城市要留人,地在政府手里,政府不对住房市场进行分类施策,结果就是产业和人口流出。从政府来讲,主要的手段就是改变供地模式,分类解决不同人群的住房问题。


中国未来的住房市场,投资投机跟居住必须要分开,住和炒慢慢切开。第一,住房的资产泡沫要下来,强调居住属性。第二,土地市场分为纯市场的招拍挂供应,和集体土地所有权不变的租赁供应。


中国新闻周刊:你此前说中国要告别依赖土地的发展模式,地方政府越早摆脱“土地财政”越好,怎么理解?


刘守英:中国的发展模式很独特。由政府主导,土地在中国经济高增长中扮演着发动机角色。过去三十多年是靠土地促进了中国的快速工业化和城市化,政府通过对土地的控制来掌握经济发展的主动权。但目前依赖土地抵押融资这种模式已经面临各个方面的风险,无论对经济增长、结构调整,还是政府的财政和金融风险都到了空前的程度。


我觉得到了告别依赖土地发展模式的时候了。地方政府现在要下决心摆脱“土地财政”,不然会陷入每届政府都在卖地,最终卖无可卖,难以为继的境地。这个路再不堵住,肯定是死路。


摆脱“土地财政”会带来一时痛苦,但可能会杀出一条路来。


城中村、城边村集体建设用地真正放出来,是不小的进步。这牵扯到未来走什么路的问题。现在的城市化是两个轨道:政府征地卖地,房地产商建房,给有资格购房的这些人贷款,这是一个轨道;农民工、夹心层、蚁族等根本就买不起,只好住城中村,这是另一个轨道。这就使得城镇化建设一直是两张皮,一张很漂亮,一张脏乱差。


最后是贫富分化严重,农民工进城也无法落脚,这样的城市化是有问题的,是排斥人的。现在是要把这两个轨道并起来,解决城市化的“两张皮”。


目前来讲,城中村、城边村集体建设用地建设租赁房入市是比较好的突破口。城中村、城边村的集体土地基本上都是良好地段,土地的经济价值在显化,已经建设的存量和即将产生的增量可以解决部分居住的问题。光鲜与脏乱差合轨后,中国的城市化就慢慢往前走了。


集体建设用地入市,我的基本观点是城中村、城边村是核心。从《方案》设计来看,不是全国同步操作,选择13个有需求的城市试点,先把存量做起来,小步快走探路。未来成功后,可能撬动深层改革。


中国新闻周刊:这项改革对现有的法律有没有冲击?


刘守英:还没到那一步。未来肯定有很多法律的问题,但这不是当务之急。不要把集体建设用地入市的影响想那么大,先干起来,一步一步往前走。


严格地讲,宪法规定城市土地属于国有,那么集体土地进来是违法的。若将集体土地入市视为改革,那就是目标很明确地摸着石头过河。一步一步往前拱,碰到问题再解决,千万别先喊口号。


集体土地怎么进入的问题,牵扯到规划,牵扯到国有和集体两种所有制,牵扯到投资运营主体,牵扯到融资等一系列制度。这些现行制度方面松一松,集体建设用地就拱出一个进市场的空间,随后才会有制度安排。


制度安排兑现后,集体土地建设租赁住房就落到实处了。尽管只租不卖,最起码把一部分人住的问题解决了。这个时候再对《方案》试点进行评估,解决了城市化进程中进城人的居住问题、农民收入问题、社会隐患,法律上该放一个口子。接下来才是修法的问题。


整个土地改革就这点事,现在很多事还没做,就吵吵它的伟大意义,它会带来这革命那革命,弄得不好,就会把好事搞黄。中国土地改革的逻辑是小步快走,先找到一个突破口,慢慢拱出一条路,有了路就有办法,有了办法就有结果。换句话说英雄是前人,改革就是后人过河,一定要往前走。


摸着石头过河不是说没有目标。我们的目标是,从解决住房问题入手解决人的问题。解决人的问题要解决地的问题,解决地的问题要解决权的问题,解决权的问题就是改革。