公证体制改革:“烂尾”17年

封面故事 徐天
公证体制过去17年的改革之所以停滞不前,是因为不管是司法主管部门还是公证处,都缺少改革的动力, 也没有足够的压力。即将起步的新一轮改革,能否带来质的改变?


(资料图片)北京市新任公证员参加就职宣誓。摄影 | 本刊记者 苏丹

公证体制改革:“烂尾”17年


《中国新闻周刊》记者|徐天

公证,是一个与百姓生活息息相关的行业。

出国留学前,需要到公证部门办理出生公证、无犯罪记录公证、婚姻状况公证等;继承遗产时,需要办理遗产公证。

仅是2016年,全国公证机构办理公证事项1399万件,业务收入47亿元。截至2016年底,共有公证员13145名,在公证处工作的其他人员,包括公证员助理和行政后勤人员,共18233名。

在这样一个并不算庞大繁冗的行业内,行业改革已进行了17年,但始终难以推进。这其中的原因,有司法部门不愿意放权,也有公证机构自身“既要帽子、又要票子”的诉求。

2017年7月,《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》出台,强势要求推进公证体制改革。司法部长张军更是在讲话中指出,到今年年底前,行政体制公证处转制为事业编制公证处都要改革到位。

折中方案

中国引入公证制度是在20世纪初。1946年,位于东北解放区的哈尔滨市人民法院,在中共的领导下开展公证业务。此后,北京、天津、上海等大城市的人民法院相继设立了公证处。

1951年,《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》颁布,里面谈到,公证工作由市人民法院和县级人民法院办理。

然而,到50年代末期,因“左”的影响,司法行政机关撤销,公证处也逐渐消亡。

1979年,司法部新设,公证工作的恢复由司法部主导。1980年2月,司法部颁发《关于逐步恢复国内公证业务的通知》。两年后,国务院制定了《公证暂行条例》。自公证制度被引入中国,这是首次明确规定公证机构隶属于行政体系,公证员属于公务员。

学者们在回忆这段历史时,都谈到这个条例承袭了原苏联体制,公证体制完全行政化。

上世纪90年代,学界和实务界数次讨论了行政化的公证体制,批判声音不少。司法部研究员庄春英认为,这样的公证体制与社会经济发展的要求不符,公证行业的准入标准比较低,程序不规范,不符合法律职业化的标准和要求。

一名行业内部人士告诉《中国新闻周刊》,当时,因为公务员身份,有一些老公证员办事的时候都带着机关思维,认为办公证跟法院是一个道理,当事人应当全面配合,并无服务观念。再加上工资固定,办多办少都是一样的钱,万一办多了,出现错误,反而会受处罚,不如少做,因此公证处效率低下。

司法部律师公证工作指导司副司长施汉生在接受《中国新闻周刊》采访时,用“一证难求”来形容上世纪90年代的公证状况。

施汉生说,当时,主管部门已经看到了行政体制内的公证处的大量弊病,且意识到市场经济情况下,公证处应该是中介、是法律服务机构,应该推向市场,走改革之路。

在中共十五届四中全会精神和司法部党组“三讲”整改方案中,都提出了“要进一步加大公证工作改革力度,抓紧制定公证工作整体改革方案,并尽早报国务院审议,同时着手进行合伙制、合作制公证处的试点工作,进一步探索总结经验”的要求。

2000年1月,司法部下发通知,要求各省、自治区、直辖市进行1至2家合作制公证处试点。所谓合作制公证处,就是由公证员(合作人)自愿组合,共同参与,公证处的财产由合作人共有,以其全部资产对债务承担有限责任。

合作制公证处可以新建,也可以在原有公证处的基础上改组,一般设在经济相对发达的大、中城市。在财政方面,合作制公证处将实行独立核算,自负盈亏,依法纳税,按照按劳分配原则,实行效益浮动工资制。

通知还明确指出,设立合作制公证处必须有30万元人民币的资产,而且有3名以上公证员作为发起人。发起人必须具有法律大学本科以上学历,如果发起人是执业5年以上的公证员,其中至少要有2名三级公证员。其他公证员均为合作人,合作人必须具有法律大专以上的学历。

可以说,合作制公证处的试点,有望一改过去行政体制内公证处的弊端。按劳分配、效益浮动工资等制度,都有利于调动公证员的积极性。

各省区试点的准备工作尚在进行,2000年7月底,国务院批准的司法部《关于深化公证工作改革的方案》出炉。与之前提出的合作制公证处的设想不同,这份方案没有选择“大破大立”的思路。

方案提出,现有行政体制的公证处要尽快改为事业体制,改制的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。今后不再审批设立行政体制的公证机构。

方案还提出,在改革过渡期内,边远、贫困地区及近三年人均业务收入不足3万元的公证机构,可以暂时保持原行政体制不变,但应按事业单位的模式管理和运行。

为了保障改革的进行,该方案要求,人事、编制、财政、税务等部门也应该根据改革的实际需要,及时核拨公证机构的编制和经费,给予适当的财税优惠政策。

比如,改为事业体制的公证处,原行政编制一律改为事业编制;原列入行政编制的人员,不愿意留在公证处的,由同级司法行政机关按行政机构改革的有关政策另行安排工作,符合离退休条件的,可以申请离退休,离退休人员的关系一律转到同级司法行政机关。

对改制及新建的公证处的财税办法,由有关部门另行制定。这其中,实行经费全部自理的公证处可以实行效益工资。

这份未走“大破大立”路线的方案,被学界认为有不少折中之处。比如,事业单位相比行政体制内,虽摘去了公务员的帽子,但相比合作制公证处试点,仍有不少局限。方案提出的行政体制的公证处要改为事业编制,并没有设定时间范围,只说“尽快”。另外,也允许一些条件不足的公证机构,保持原行政体制不变,虽说是“暂时”的,但也并未给出这批公证机构下一步应怎么做的指示。为改革保驾护航的财税办法,方案中只说“由有关部门另行制定”,并未详细说明。

原司法部研究室主任王公义在接受媒体采访时,将这个“折中方案”称为当时不得已的“现实选择”。因市场还比较混乱,公证处无法一下子就放开市场,成为个人合伙制的单位,但也不可能倒退,因此,只能选择事业编制。

虽然折中,但全国范围内的公证体制改革仍然开始了。而且,按照主管部门所看到的当时公证行业内的种种局限和弊端,这场改革势必要进行。

用施汉生的话说,这个改革方案总结起来就八个字:自律机制、市场规律。

两条改革路径

出台了改革方案的2000年当年,各地就开始了这一轮的公证体制改革。

江苏省常州公证处就是其中之一。它原先是行政体制内的公证处,2001年,常州公证处获常州市机构编制委员会批复,变更为自收自支的全民事业单位,具备独立法人地位及财务人事自主权。

处主任、副主任由上级主管部门司法局任命,处里设了国内业务部、涉外部、财务部、行政部,按部长负责制进行管理。

该处行政秘书高振宇告诉《中国新闻周刊》,成为事业单位之后,公证处有三类身份的人员。一是市司法局行政体制下的公务员身份,共有4名,皆为老公证员;二是事业编制的公证员及管理人员;三是社会化用工的聘用人员,主要从事公证辅助工作。

高振宇介绍,最初的处领导都是放弃了公务员身份,进入改革后的事业单位体制。

因自收自支,改革之后的常州公证处一改过去“吃皇粮”的状态,主动出击。“这些年我们主动联系开发商、银行、大企业,看看他们的零散需求,然后研究出定制模版,办成批量业务。”

比如,主动联系房地产商,在新楼盘交付环节,公证处会主动到场提供集中服务,由开发商统一付费,为业主办理交房系列手续的委托公证,由开发商代表统一办理权证,相对来说提高了交房效率。而过去,这一环节的公证业务都需要业主个人办理。

这些年来,公证处的业务因主动出击大幅增加,过去,办证数量大约在每年几千件,目前,已达年均3万件。

相比从行政体制内变革为事业编制,合作制公证处试点的设立稍复杂一些。

2000年4月,青岛市第二公证处成为山东省首家合作制公证处试点。试点的整体改制经历了相当详细的规划。

被确定为试点之后,青岛市司法局成立了筹备小组,局主要领导为组长,主管领导为副组长,政治处、公证工作管理处、审计处的负责人作为成员,青岛市第二公证处的4名发起人也进入了筹备组。

因合作制试点的特殊性,筹备组先是根据司法部当年的试点方案,结合青岛的实际,四易其稿,列出了章程、人事管理、收益分配等8个规章制度。

与行政体制内、事业编制不同,合作制公证处主任不由司法部门任命,而是通过民主选举产生。当年,该公证处进行了无候选人、无记名的投票,直接选举了主任、副主任、管委会成员和执行监事。

对于改革之前大家普遍担忧的国有资产流失问题,该公证处对财产进行了审计、评估、界定和处置。青岛第二公证处成立于1994年,2000年属于在原有基础上改制。司法局审计处派人,对1994年建处以来的经费收支情况、原主任任职期间的经济责任进行了内部审计,摸清财产情况。

之后,公证处向青岛市国有资产管理局写出资产评估立项申请,经同意,公证处委托第三方会计师事务所对整体资产进行评估,评估结果由国资局审核验证。该公证处成立之初,国家没有拨款。但因资产性质和青岛市国有资产界定处理办法,公证处的净资产全部界定为国有资产。

明确了以上内容后,青岛市司法局与公证处签订了处置协议,包括青岛市第二公证处原有正式在编人员15人,提留安置费15万元;根据司法部关于公证赔偿基金应从每年业务收入中提取3%作为理赔的规定,该公证处自成立以来,共收费760万元,计提留公证赔偿基金22.8万元。

另外,该公证处还与青岛市地税局协商了纳税政策。与会计、审计、评估、律师事务所一样,该处按照总收入的10%计算单位利润,再按照利润(10万元以上)的33%上缴所得税,也就是说,按照总收入的3.3%缴纳单位所得税。

改制后的青岛市第二公证处按照既定的规章制度,很快步入了正轨。但在非沿海的欠发达地区,同类公证处则是另一种生存状况。

原司法部研究室主任王公义曾向媒体介绍,在欠发达地区,如果国家行政体制完全退出,选择自负盈亏、自收自支的事业体制的模式,公证处可能会连生存问题都解决不了。为了维持这些公证处,地方的司法局不得不继续输血。

因为经济发展不均衡,中国经济发达地区和欠发达地区的公证处,走上了两条不同的路径。

王公义认为,改制后难以生存的公证处,可以考虑改制为全额拨款的事业单位(即又改回去),以维持公证事业的发展。而对于经济发达地区,应当支持合作制公证处的模式,“这是公证事业发展的方向”。

根据司法部律师公证工作指导司副司长施汉生提供的数据,目前,行政改事业任务较重的省份有8个,包括:湖北(83家)、湖南(77家)、河北(76家)、河南(73家)、广西(71家)、江西(68家)、新疆(67家)、四川(51家)。

这组数据也暗合了此前专家所说的,经济欠发达地区公证改革推进较为困难的判断。

在观察了数年公证体制改革之后,一名业内人士在接受媒体采访时说:“在很长一段时间内,公证机构多种体制并存的现状肯定会存在,这不能说是失败。”

争议和反复

中西部地区的公证体制改革自有其现实的困难,而在沿海经济发达地区,此项改革的推进也并不顺利,有关改革的基石问题——收益来源和分配,学界、实务界始终在讨论。

以正当的工资收益来说,浙江省台州市温岭公证处在2002年改制为事业编制,当年,他们定下了工资执行的比例为业务总收入的33%。

青岛第二公证处《收益分配方法》对工资分配有更详细的规定。全体人员的工资总额按收费的30%提取。另外,还有一部分利润分配,则因合作人和聘用人员的身份不同而不同。按照试点实施方法,合作制公证处的公证人员皆为合作人,且都有法律大专以上的学位。聘用人员则定位模糊,由公证处自行决定聘用。

青岛市第二公证处决定,对于税后利润,除了提取事业发展基金25%、奖励基金25%、公益金10%,剩下的40%中,有70%是按合作人收费的比例分配,30%按合作人的出资比例进行分配。聘用人员只拿工资和奖金,享受社会保险,不参与税后利润的分配。

这两个公证处都不约而同选择了总收入30%上下作为工资总数。这个比例在21世纪初并不凸显,因当时的公证处普遍业务不多,总收入也不多。但随着业务范围的逐渐扩大,业务量的增多,工资也高了起来,尤其是自收自支的事业编制公证处。

2013年,媒体曝光温岭公证处主任年薪过百万。之后,温岭市联合调查组查明,温岭市公证处主任在2011年税后工资62.6万元,在编公职人员税后的工资是52万元。

该消息迅速在网络上引爆,不少人提出质疑,一个事业编制的公证处,工资这么高正常吗?更有媒体发问,公证机构是属于执行公权力的机构,个人通过执行公权力赚到这么多的钱合适吗?

还有媒体抛出了合作制公证处试点第一年出现的问题。

深圳至信公证处由司法部直接设立,创办于2000年1月,是全国首个合作制公证处的试点。

根据媒体报道,时任深圳市公证处主任兼中国公证员协会常务理事的陈××被任命为该试点的筹备组成员,他向上级推荐了深圳市公证处的4名公证员作为该试点的合作者候选人,后来,其中的三人被司法部批准成为合作人。

至信公证处成立后,陈××将深圳市公证处的多家业务单位“推荐”给了至信公证处。一年下来,公证处的效益可观。2000年末,该公证处集体讨论,决定送给陈××61.5万元。

2001年5月,陈××被检察机关反贪部门立案侦查,最终因受贿罪被判处有期徒刑六年。而至信公证处,则在2001年底被撤销。

《北京晚报》当时的评论说:“公权力凭什么赚钱?凭着民众授予政府的公权力。离开公权力的信用担保,公证处的公证书不过是一纸空文。”

山东省司法厅公证管理处针对这些讨论,曾成立课题组,专门研究公证机构体制改革的路径。

他们认为,学界对公证证明权是否属于公权力有两种观点,一种认为,公证证明权属于公权力,这是大陆法系公证制度的基石之一,也符合中国的法律传统。另一种观点则认为,就中国的立法和司法实践而言,公证行业没有任何公权力可以行使。比如,公证员出具的公证书如有重大失实,与注册会计师等中介组织一样,是以出具证明文件重大失实罪追究刑事责任,而非像行使公权力的主体那样追究渎职罪。

他们提出,即便不在这个前提之下,公证处作为非营利机构,能否实施绩效工资的答案也是肯定的。课题组认为,同样作为非营利的义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位可以实施绩效工资,公证机构为什么不可以?

事实上,不少地方为了避免这种高工资,已对自收自支的事业编制公证处出台了最高工资的限定要求。比如,被媒体曝光公证处主任年薪62.6万的台州温岭市,已经出台了在编公证员工的最高工资,不能超过本地公务员平均工资的三倍,当地在编公证员年工资大概是十几万。

常州公证处也根据相关规定,对该处的公证员收入作了上限要求。同时提出,要在质量指标达到考核标准之后,公证员才能有年终绩效奖励。行政秘书高振宇解释说:“目前我们的收费模式更多是(受到)限制而不是放开,毕竟我们是不以营利为目的的机构,过度强调收费,可能会造成内部收入失衡。”

也因为这些公证处的总收入很高,部分地方的司法部门不愿放权。据媒体报道,浙江省就采取了折中的做法,公证处在行政上与司法局脱钩,但司法局可以向公证处收管理费。

在各方面的压力之下,这些年本来就推进不畅的公证体制改革,在一些地区出现了一定程度的反复。

2007年9月,南京市司法局派出一组人员来到南京市第三公证处,口头宣读了一份《关于终止南京市第三公证处股份合作制试点的决定》,宣布第三公证处终止改制,回归司法局下属行政事业单位。

南京市司法局有关人士对媒体说,第三公证处在进行股份合作制试点期间,逐渐暴露出很多问题,比如违反规定设立公司、片面追求经济效益、违规办证等等。这些情况严重影响了公证机构的公信力,在社会上产生了一定的负面影响。“既然改革是摸着石头过河,那么我们在试点失败后再改回来就没有什么问题”。

除此之外,南京市司法局更是对媒体直言,根据2005年8月全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国公证法》,公证机构是“依法设立,不以营利为目的,依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构”。他们说,根据这一规定,实行股份合作制试点就不合时宜。“既然国家规定公证处不以营利为目的,那么公证处‘下海’就有违法律规定。”在这一背景下,南京市司法局报经上级主管部门批准,宣布“全市公证处统一按事业体制运行”。

他们还认为,在一个局部地区长期实行公证机构两种运行机制,不利于公证事业的健康有序发展,终止试点符合实际。

后来,南京市第三公证处将司法局告上法庭,要求后者撤销决定。

当时第三公证处处长张晓丽告诉媒体,先不论司法局人士所说的暴露出来的问题是否存在,就算有,也应该是司法局加强规范与管理的事。“如果我们违规,司法局完全可以查明后进行行政处罚,这与体制有何关系?”

她无法理解司法局说的“一个地区长期实行两种运行机制,不利于公证事业发展”。她说,这些年来,南京的公证行业无论是业务范围、业务数量、业务收入,还是人员数量、社会作用、公共影响等方面都取得了大幅度的提高。

她对媒体直言,司法局“我决定试点,我就有权终止”的思维,除与法律法规冲突外,也与正常的生活常识相背离,这个逻辑如同“谁生的孩子,谁就有权让孩子死”一样荒唐。

但是,据知情人士介绍,最终双方达成和解,司法局的决定依然执行。

再提改革

从2000年至今,改革已推进了17年,因方案折中、目标有些模糊,以及各种现实因素等原因,确实有一大批行政体制内的公证处和司法主管部门处于观望状态,并未推进改革。

根据学界通常引用的数据,2006年,全国有3146个公证处,这其中保留国家行政机关性质的公证处有1553个,占总数的49.36%;已改制成事业法人性质的公证处有1555个,占总数的49.43%;改革试点的合作制公证处有38个,占总数的1.21%。

而到2017年7月,根据司法部长张军所提到的官方数据,在全国3001家公证机构中,行政体制的公证机构仍有894家,占比近三成。事业体制1984家,合作制试点公证机构20家。在事业体制公证机构中,全额拨款的公证机构811家,差额拨款的220家,自收自支的953家。

从2006年至今,1553家行政机关性质的公证处只改革了不到一半。而在当下,行政体制和全额拨款事业体制的公证机构,共有1704家,在全国3001家公证机构中,超过了半数。而作为试点的合作制公证处,也从一开始的38个变成了20个,消失了将近一半。

与这些数字相呼应的,是不同体制的公证机构之间越来越明显的差距。

司法部长张军告诉媒体,某些公证在一些公证机构能够做到“立等可取”,并能保证质量。但相同事项同样的复杂程度,在行政体制的公证机构一般需要三五天、七八天,甚至超过法定15个工作日的期限。出现这种情况的原因,是办证人员拥有公务员身份,没有绩效考核,干多干少一个样,甚至干多了风险更大。长期以来习惯性的惰性思维,导致“门难进、脸难看”“一证难求,排长队”。

一家改制后的公证处负责人曾接受采访说,他们每天放号办理公证业务,只要号发出去了,无论多晚,当天都必须办完。而一家行政体制内的公证处,公证业务不多,时间表却排到了第二年的7月。

可以说,上世纪90年代就存在于行政体制公证处的问题,现在依然存在,未曾解决。

张军毫不客气地指出了这些问题存在的原因。首先,是司法行政机关不愿改,因为“管办合一”有巨大的利益在里面。其次,是公证机构不想改,拥有既是公证员、又是行政干部的双重身份,改制之后难以适应压力,说到底是“既要帽子、又要票子”。再有,就是机构编制政策尚不到位,有的可能想改也难,或者是以上情况兼而有之。

“我认为,影响改革进程固然有客观因素,但主观方面思想认识问题是主要原因。公证机构改革,不改不行,改晚了也不行。再不推进改革,我们会拖了地方经济社会发展的后腿,影响人民群众合法权益。”张军说。

2017年7月,司法部重提推进公证体制改革。与17年前不同,这次给出了明确的时间表和具体的操作办法。

司法部长张军发表讲话说,9月底前,全国各地要拿出公证体制改革的方案,呈报司法厅。司法厅经研究后汇总意见呈报司法部。今年年底前,行政体制公证处都要改革到位。今年底未完成改制任务的省份,司法厅长要向省政府和司法部写出报告说明原因。

2017年7月13日,《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》出台,配套措施有了更为明确的保障。

比如人员编制问题,在行政体制公证机构改为事业体制时,原有行政编制通过置换的方式核拨事业编制。原使用的行政编制由机构编制管理部门收回统筹使用,其中政法专项编制由中央编办商司法部,统筹用于加强司法行政系统重点急需领域工作力量。

再如财政政策上,对改革为公益类事业单位的公证机构,按照事业单位分类改革有关政策规定,提供相应的经费保障。

为了确保意见能落到实处,司法部于2017年8月21日约谈了十省市的相关领导。据透露,司法部要求省级司法部门相关负责人必须和省委、省政府汇报沟通,取得明确的“尚方宝剑”,司法部门一把手要到省有关部门协调,把编制、财政等政策协调确定。另外,省级司法部门的班子成员也要沉下去,分工包片,做出明确的、可操作的落实方案,最好纳入个人奖金挂钩的考核。

能否一刀切?

在此次意见中,也提到了17年中减少了一半的合作制试点。意见提出,在具备条件的地区,坚持高标准、高起点,可以设立合作制公证机构。

张军透露,2016年,全国公证机构办理公证事项1399万件,业务收入47亿元。其中,行政体制公证机构全年办证122万件,人均办证415件;全年业务收入2.6亿元,人均8.8万元。事业体制公证机构全年办证1178万件,人均办证1216件;全年业务收入40亿元,人均41万元。合作制公证机构全年办证71万件,人均办证2601件;全年业务收入2.1亿元,人均近77万元。

张军就此得出结论说,在不同体制公证机构为社会服务所做出的贡献和业绩上,事业体制远远优于行政体制,合作制又优于事业体制;而同是事业体制公证机构,自收自支优于差额拨款,差额拨款又优于全额拨款。

在这其中,仅2016年,这20家公证机构办证量,占全国公证机构办证总量的5.1%,业务收入占全国公证机构业务总收入的4.5%,资产规模从组建时的2300多万元,增至2亿9千多万元。

不过,针对非一刀切的继续试点,中国政法大学教授李曙光告诉《中国新闻周刊》,他更倾向于市场完全开放。“这不能试点,就应该一刀切。”

他认为,作为公证机构,信用是最重要的,乃立于市场之本。“作为试点,是你的信用更好吗?哪有这样的试点?”

在中国,事业编制的公证机构多多少少带有政府背书的烙印,对民众来说,他们自然更相信政府的信誉,而不是一家民间机构的信誉。这对试点合作制公证处来说,本身就不公平。李曙光认为,这也是之前将近一半试点关停的一个原因。

他建议国家先修改《公证法》,允许两类公证机构的存在。一类机构承担行政责任,不以营利为目的。另一类则承担民事责任,是市场化的、受价格监管的。后者占大部分。

而对于这类承担民事责任的公证机构,他们的信用度应靠市场自然选择。“这一行的人,为了自己的信用和信誉得到体面的保留,对每一个从自己手中出去的公证文书都会小心翼翼,谨言慎行,不会纯粹为了赚钱,这样就会形成良性的循环。”

对于这个问题,司法部律师公证工作指导司副司长施汉生说:“社会各界包括民众对公证制度的知晓程度还有待提高,各地经济文化社会事业发展很不平衡,公证员队伍也存在量少质弱的问题,合作制公证机构运作的经验也不够成熟,所以推进合作制试点必须既积极又稳妥,一哄而上容易生乱,达不到试点初衷和目的。”

另外,合作制公证处的一些配套的措施目前还不健全,有些问题在法律上还没有完全界定下来。“所以我们提出一个省(区、市)先设几个试点,过一两年以后在对试点经验进行总结、视情安排。”施汉生说。

本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第818期
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