粤港澳大湾区:探索香港“再融入”

封面故事 闵杰
港澳的繁荣稳定不能单纯靠中央政府的输血,不能老靠政策礼包,要创造自身造血的功能, 实现内生性的增长。这种增长需要创设一种新机制,使港澳很好地融合到珠三角产业的链条中, 通过产业链的融合,实现经济和生活的深度融合


2017年5月22日,梁振英在接受媒体采访时向大家介绍粤港澳大湾区有关情况。图|新华

粤港澳大湾区:探索香港“再融入”


《中国新闻周刊》记者|闵杰

1994年,已经回到香港生活多年的香港科技大学创校校长吴家玮,首次在华人世界提出一个新的概念:“香港湾区”。

这个构想的背后,与他念念不忘的一段美好时光有关。1983年,吴家玮受聘出任美国旧金山州立大学校长。在旧金山湾区,他生活了五年,并开始深切感受湾区的特色和意义。

吴家玮或许没有想到,23年后,这个提议几经更迭,在2017年3月的全国两会上,被写入国务院总理李克强的政府工作报告,正式列入国家层面的区域战略规划。

稍有不同的是,湾区的名称和内涵在23年间不断演化。1998年,吴家玮将“香港湾区”的叫法改成了“港深湾区”。后来,还有学者提出了“环珠江口湾区”“伶仃洋湾区”“港珠澳湾区”等概念。

如今,它的名字定为“粤港澳大湾区”。

自下而上的国家战略

在珠三角,不管政商还是学界,对粤港澳大湾区这个概念并不陌生。

从学术界讨论到地方政府规划,再到国家战略的提出,珠三角从城市群到大湾区的规划理念已经延续了二十余年。

深圳市委党校副校长谭刚对这个概念如何从一个地区提议上升到国家战略的路径有很清晰的逻辑梳理,“这是三方面联动的结果,从学术界的研究到政府的倡导,再到社会的响应。”

在他的印象中,当时学界讨论最多的是环珠江口湾区,包括广东地区三个城市群,广佛肇、深莞惠、珠中江,加上港澳,比吴家玮提出的深港湾区范围大了很多。

学界热议几年之后,政府积极跟进。2008年,广东省编制了《珠三角规划纲要》,把珠三角九市统一纳入规划。但仅提珠三角不够,为了密切与港澳的联系, 2010年粤港澳三地政府联合制定《环珠三角宜居湾区建设重点行动计划》,以落实上述跨界地区合作。

“把湾区列为城市发展战略比较早的是深圳。”谭刚告诉《中国新闻周刊》,2013年底,时任深圳市市长许勤在一次市委全会上提出,深圳应该发展湾区经济。一个月之后,2014年初的深圳两会,许勤又在政府工作报告中正式把深圳发展湾区经济列为重点工作。2014年底,深圳市专门出台《关于大力发展湾区经济建设21世纪海上丝绸之路桥头堡的若干意见》,明确指出“通过湾区经济并主动融入‘一带一路’战略,有利于深圳突破单一城市的发展局限。”

2015年1月,身为广东省政协委员的谭刚,在会上提交了一个提案,标题是《构建粤港澳大湾区,推动广东经济发展新常态》。由于第一次明确提出粤港澳大湾区这个名字,谭刚被本地媒体称为粤港澳大湾区最早的提出者之一。

谭刚记得,“粤港澳大湾区”最早在文件上出现,实际是在2015年3月,由国家发改委、外交部、商务部三部委发布了‘一带一路’倡议,里面讲到要充分发挥前海、南沙、横琴、平潭这些合作区的作用,深化和港澳台的合作,来共同打造粤港澳大湾区。”

战略的进一步提升是在2016年全国两会之后,全国人大正式通过了国家“十三五”规划,再次提及粤港澳大湾区。直到今年李克强总理的政府工作报告中明确提出:研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划。

至此,粤港澳大湾区规划建设开始提上日程。

优势突出,问题也很明显

此次规划中的粤港澳大湾区城市群覆盖广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市和香港、澳门两个特别行政区,目标是对标美国纽约湾区、美国旧金山湾区、日本东京湾区,建成世界级湾区。

世界银行曾有一项数据显示,全球60%的经济总量集中在入海口。世界知名的三大湾区经济,即纽约湾区、旧金山湾区与东京湾区,经济总量分别占美国经济总量的7.8%和4.5%,以及日本经济总量的43.7%。纽约湾区涵盖了全球最大的国际金融中心——纽约,旧金山湾区包含了世界最大的创科中心——硅谷,东京湾区则集中了日本的先进制造业。湾区经济已成为全球经济的重要增长点和技术变革的领头羊。

从自然禀赋和经济体量看,粤港澳大湾区已经初具雏形。“九市两区”面积约为5万平方公里,人口超过6600万,经济总量超过1.4万亿美元。

“无论是经济规模、外向程度、产业形态,还是在城市竞争力和区域一体化水平,都已具备建成国际一流湾区和世界级城市群的基础条件。”中国国际经济交流中心、粤港澳大湾区城市群发展规划研究课题组在课题报告的开篇如此描述。

中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强是这个课题组的副组长,也是具体负责人。他告诉《中国新闻周刊》,这个课题最早是受广东省委托,由国家发改委牵头,最初的题目是“粤港澳大湾区合作发展规划”,从去年8月就开始投入研究。今年3月全国两会之后,根据国家发改委的建议和委托方的要求,把内容调整为大湾区城市群发展规划研究。

在他看来,两者实质一样,“基于这个城市群现有的框架,一国两制,三个关税区,三种独立货币,在这种背景下,搞城市群规划,仍然是一个合作发展的规划。”

课题组发现,从合作的角度看,这个区域优势明显,但问题也很突出。

从最直观的角度看,三地通用粤语,文化相近、血脉相连,有天然的认同感。

在更深的层面,港澳有国际化营商环境、发达的国际营销网络、世界一流的专业服务能力、文化多元、国际资本认可程度高,能快速融入国际经济体系;而内地有先进制造业基础,庞大内需市场,丰富的劳动力供给和依然存在的低成本优势。

双方可以实现互补。香港可以发挥“超级联系人”作用,帮助国内企业走出去,提升国际化程度;内地可以支持港澳产业落地,提供广阔内需市场、提供就业机会、拓展发展空间。

当然问题也不少。王福强对《中国新闻周刊》分析,从城市群规划的角度看,粤港澳大湾区与京津冀一体化的区别是颠覆性的。“国际上的合作发展都是一国行政区域内的,或者是双边跨国的合作,但在一国以内、两种制度、三种关税区的协调,是从来没有过的。” 他坦言,最大的难点就是“两制”,“经济制度、治理结构都不同,关税区都是WTO下的独立关税区,怎么协调匹配是最大问题。”

而且,在对构建紧密型经济体的设想上,长期以来是内地热、香港冷,甚至在特定领域存在排斥与内地合作的现象,少数群体的理念甚至不是相向而行,而是背道而驰。王福强说,香港有时候不愿意跟珠三角的九个地市对话,其次不愿意跟广东对话,而是想跟中央政府直接对话,“因为香港觉得自己代表了一种制度,在这种模式下,协调很难。”

谭刚也有这种体会。他发现,在这个区域里,开放程度各不相同,既有香港这个连续23年保持世界最自由经济体称号的特区,也有以广东自贸区为代表的高度开放区域,有两个特区,还有很多开放度一般的城市。经济发展也存在落差,在深莞惠都市圈,从去年GDP看,东莞相当于深圳的三分之一,而惠州只有东莞的二分之一。“从国际经验看,湾区最大特点是跨行政区的开放型经济体,但我们的行政壁垒和障碍很明显,打通这些壁垒和障碍就特别突出和有必要性。只有打通了,大湾区的构建才有可能实现。”谭刚说。

王福强坦言,怎么统一思想认识,争取共识的最大化是至关重要的。调动港澳各阶层来参与,才能保证规划实施,“如果港澳那边不反应,是不会有什么实质性效果的。”

“有困难了,送个礼包,这不是融合”

中国(深圳)综合开发研究院副院长郭万达对《中国新闻周刊》表示,从中央的角度理解,粤港澳大湾区背后的政策逻辑有几个主要落脚点:

首先,开放是国家战略,在全球化出现倒退之时,中国要引领全球化,要参与全球治理。“既然要开放,港澳就有价值,就要发挥作用和优势。”郭万达坦言,“国家提出这个问题不仅仅是为了把地方经济搞上去,更重要的是要确保港澳的繁荣稳定,促进港澳与内地的融合发展。粤港澳大湾区是实践‘一国两制’的重要平台,这是粤港澳大湾区和其他城市群规划最大的不同点。”

“国内不少地方在搞自由贸易试验区,港澳本身就是自由贸易典型代表。成熟的平台摆在这里不用,去用谁呢?”郭万达认为,国家意图的另一个落脚点是,通过粤港澳大湾区,解决港澳本身的问题。

“问题在哪儿?就在于太小了。”香港是城市经济体,700万人口,1000平方公里。“小经济体就需要合作,要融合,一句话,要腹地。这就是为什么新加坡到处搞飞地的原因。”郭万达说,港澳的腹地,就是背靠祖国,13.6亿人口,世界第二大经济体,“别人都蜂拥而来,你自己怎么能不用呢?”

“过去20年的教训,就是融合得不够。”郭万达说“以前的模式是香港有困难了,中央支持一下,送个礼包,但这不是融合。融合是,他得来,在这里工作、结婚、生孩子,要对祖国有认同感。”

王福强在课题中,也对这个问题进行了专门研究,他近期撰文向中央建议,把粤港澳大湾区建设作为深度解决港澳问题的重要抓手。

他告诉《中国新闻周刊》,香港回归20年来,为保持港澳长期繁荣稳定,中央出台了一系列政策,但是并没有取得预期效果。香港经济增长动力不足,发展空间受限,人口老龄化严重,收入差距拉大。社会撕裂现象严重,突出表现在泛民和香港政府的对抗,并发展出所谓的“港独”势力。他将此种种定义成“香港困局”。

而在香港一国两制研究中心总研究主任方舟看来,香港一系列问题的背后,有更深层次的社会经济结构性矛盾。

“香港作为国际大都市,跟其他大都市有一个差别,其他大都市都有一个直接相连的腹地,不但资本可以流动,人口也可以流动,劳动力市场也是通的。”方舟对《中国新闻周刊》分析,香港的特殊性在于,“一国两制”安排下,内地和香港是不同关税区,不同货币体系,也是不同的劳动力市场。

这样的结构会造成很多问题。目前国际大都市,包括伦敦、纽约、东京,第三产业比重都占到90%以上,香港是93%,剩下5%左右是建筑业,真正意义上的制造业只剩下1.4%,这里面大部分还是水电煤气这样的公共事业。高端的生产性服务业,是香港竞争力最强的部分,但是吸纳的就业人口相对很少。另外一头是低端消费型服务业,是劳动力密集型的,但大部分是中低端工作岗位。

在方舟看来,另一个矛盾是,过去20年,香港高等教育和内地非常类似,也经历了大规模扩招。“1997年香港本地只有8所公立大学,加起来收1.4万名学生,占香港适龄人口的18%,加上去海外读书的,一共是25%~30%的毛入学率。回归之后的头十年,高等教育经历了大规模扩张,毛入学率上升到70%。”

香港培养一个大学生的成本大概是一年20万港币,公费生付的学费是4万港币,其余由政府财政支出。扩招之后,政府财政开始捉襟见肘,大部分都是自费生,一年收十几万学费。“很多学生就向政府贷款,毕业的时候可能已经欠了几十万港币。当这些毕业生到了就业市场就出现了问题,高端岗位就这么多,大量的是低端服务型岗位,很多大学生就遇到了高不成低不就的问题。”

“香港劳动力市场出现了很明显的结构性错配问题,所以出现了‘有工没人做,有人没工作’的情况。”方舟坦言,一个大学毕业生要靠自己的工资收入买一套房,几乎是完全不可能的事情,因此导致年轻的这一代怨气比较大,觉得社会不公,这是一个比较深刻的社会经济矛盾。”

在凡此种种复杂性面前,王福强认为,粤港澳大湾区可以成为深度解决港澳问题的大平台。

他告诉《中国新闻周刊》,这种判断基于以下理由。因为粤港澳大湾区的建设有助于三方合作发展,粤港澳大湾区要坚持共商共建共享的理念,不强迫不勉强,避免港澳误认为被规划,从而赢得港澳的主动参与配合。

课题组还提出,通过港珠澳大桥、过境口岸建设,联通珠三角和港澳,形成联系紧密的区域共同体。通过构建统一市场,促进要素自由流动,推动经济深度融合,形成相互依存的经济共同体。通过开放更多就业领域,提供更多就业机会,共享优质公共服务,建成人心归一的社会共同体。

“三个共同体”的推进,将有望破解香港困局。

“1978年,香港GDP占全国的12.25%;1997年最高的时候一度占到接近四分之一;但到了2016年,只占全国GDP的2.77%。”王福强坦言,这些数据说明香港位置越来越弱化,如果还不有效嵌入珠三角,形成竞争合力,差距会越拉越大,“我们得到的消息,香港社会各界对粤港澳大湾区的反馈总体正面,反对或质疑声音很小,这在近年涉港议题上比较罕见,说明有比较强的民意基础。”

“以前双方合作是广东求着香港‘带我玩吧’,到了现在我们要拉香港一把。”王福强形象地描述,内地尤其是广东要有这个姿态,“我们提出来,要转变一种理念,从强调双边对等开放到强调向港澳单边开放,内地需要有这个政治担当。”

香港方面对此反应也很迅速。2017年4月19至21日,香港特区行政长官梁振英率团,专门就粤港澳大湾区议题考察了广州、深圳、佛山、中山、珠海以及江门等大湾区城市,而且考察团阵容庞大,有30多人,包括多名特区政府司局长、行政会议成员、策略发展委员会和经济发展委员会委员。

香港立法会议员林健锋也是考察团成员之一。他告诉《中国新闻周刊》,这次的考察重点是珠江口西岸城市,“西边所有城市都走到了,每个地方发展都很不同,以后发展不一定是在东边,在西岸发展也会很快。”

林健锋也感觉,香港对粤港澳大湾区的态度真的和以前不同,“人流,物流,资金流,这几样都是香港的痛,如果在大湾区内打通了,会对香港有非常大的帮助,这是国家给香港‘预留座位’。”他坦言,从香港角度看,“一带一路”是非常长远的国家战略,而且涉及沿线60多个国家,整个效应的发挥有的快,也有的时间会比较长,“但是大湾区对香港来讲,就是现在,已经开始了。”

战略意义太特殊了

整个粤港澳大湾区城市群规划正在紧锣密鼓地推进。近日,国家发展和改革委副秘书长范恒山透露,大湾区规划正在编制中,已有一定基础。

而王福强所具体承担的这个粤港澳大湾区城市群发展规划研究课题,将为未来大湾区规划提供重要决策参考。

王福强对《中国新闻周刊》透露,2017年5月3日,课题组专门在广州向广东省省长马兴瑞作了专项汇报。

据王福强透露,马兴瑞省长最关注几个问题,一是统一市场如何构建问题,大湾区能否成功的关键,是怎么促进人流、物流、资金流、信息流的互通,怎么通过基础设施的互联构建区域共同体,再通过建立统一市场体系促进‘四流’的沟通,形成经济的融合体;如何通过社会管理、社会公共服务的对接,形成你中有我,我中有你的社会共同体。

马兴瑞重点关注的第二个问题,是如何对标国际湾区,找出粤港澳大湾区建设的短板,“短板主要是生态压力很大。珠三角的空气质量相对较好,但仍有短板,水污染、土壤污染比较严重,违法建筑成区连片,与构建世界级城市群相去甚远。”

马兴瑞关心的第三点是,制约大湾区长远发展的关键因素是什么?王福强说,在广东省看来,最关键的因素是,行政区划过于分散,导致行政区经济发展模式下,资源不能有效合理配置,影响了效益最大化,制约了湾区的竞争力。

“如果说内地行政区划制约了内地竞争力的话,内地和港澳体制的玻璃门客观存在,也制约了整体的融合。”王福强认为,中央如果有决心,从中央事权方面做一些大的改革,粤港澳大湾区有可能提供一个很大的契机,真正为中国创造第二次改革开放的重大机遇,“改革开放碰到了天花板,需要一个引爆点。”

而粤港澳大湾区之所以能成为这个引爆点,在于大湾区的战略意义太特殊了。

王福强对《中国新闻周刊》解释,中国要坚持全球化的方向,“一带一路”战略是总抓手,具体则需要很多平台,“这个地方具有传统的开放惯性,一直是改革开放前沿,市场氛围比较浓,有发达的港澳经济体,如果有效整合,能最快、最好地融入国际经济体系,非常适合打造一个新平台。”

有了新平台,还需要构建新规则。“过去中国一直是经贸规则的参与者,一直是跟跑,最多是并跑,以后是不是可以领跑?如果能参与规则制定,哪个地方可以先行先试?能拿出来与国际经贸规则对应的,只有大湾区这个地方。”王福强举例说,比如,基于大湾区港口联盟,做成“一带一路”港口联盟,在航运标准、港口建设方面,形成自己的话语权,“在这里形成大湾区的规则,通过大湾区发达的国际网络推向世界,推向‘一带一路’沿线国家,最终探索是否可以引领国际规则制定。”

而相比雄安新区,在王福强和课题组看来,粤港澳大湾区代表了另一种探索方向。

“雄安新区代表在传统中国的地方进行尝试,这里市场机制不发达,适合留白作画,也没有形成发展的既得利益集团,改革成本非常小,可以通过外援式输入,平地一声雷,快速发展。”王福强说,“而大湾区代表了现代中国,这里市场经济发达,经济活跃度非常高,已经形成了利益板结,如何进行差异化的制度创新、制度碰撞,来寻求发展新动能,是一种探索。”

在他看来,两种探索都需要通过控制成本创新发展来实现,尤其是大湾区,怎样在目前综合成本已经很高的前提下,仍然有持续创新发展的动力,这是一种新探索。

而最终的目标,在于形成一种新机制。“港澳的繁荣稳定不能单纯靠中央政府的输血,不能老靠政策礼包,要创造自身造血的功能,实现内生性的增长。”王福强认为,这种增长需要创设一种新机制,使港澳很好地融合到珠三角产业的链条中,通过产业链的融合,实现经济和生活的深度融合。

粤港合作4.0

不少受访学者都坦言,在大湾区内,“两制”的存在,是一个硬币的两面。

在郭万达看来,在“一国两制”框架下,搭建跨制度的大湾区城市群规划,这在全世界都是独一无二的,“京津冀和长三角城市群规划的目标都是一体化,为什么粤港澳大湾区没有提一体化,原因就在于一国两制。”

“因为两制,所以有这道‘关’存在,只要涉及人流物流资金流,就有一个通关便利化问题。”郭万达坦言,现在不管是海关、边检还是检验检疫,都存在很多通关不便的问题,“大通关说了多少年,还没完全打通,不仅如此,现在过关,在边检之外,海关还多加了一道关,这是一种倒退。”

对于通关之痛,郭万达最近深有感触。临近香港回归20周年,不少研讨会在香港举办,郭万达必须频繁过关往返深港两地,他感叹,市民通关还是很不方便。

以深圳为例,每年2亿多人次从深港口岸过境,目前平均每天65万人次,预计十年后将达到100万人次,如何应对如此庞大的过境流,还有很多问题待解。

郭万达建议,比如,粤港澳之间是否可以取消国际漫游费?既然内地今年要取消漫游费,港澳和内地之间应该不难做到。还有,港澳居民在内地的平等待遇问题,交税、教育、医疗、买房等种种问题,甚至能否在内地当公务员的问题。

在郭万达看来,很多症结其实不涉及法律,而是行政权力和体制造成的,甚至很多是人为造成的。“打破症结的关键,需要中央地方一盘棋,对通关问题要重视,要打破各部门的隔断,让老百姓更便利。”

“欧盟在国与国之间都能做到很便利,欧盟的模式将来在一国两制框架下能不能行得通?在大湾区规划下已经要提上研究日程了。”郭万达说,大湾区一个最大的挑战是,如何能充分发挥“一国”的优势,解决“两制”的问题,“如何在‘一国两制’的框架下实现生产要素的跨境流动?如何跨越不同的制度、法律进行区域规划的协调?这个问题,如果解决好了就是优势,解决不好就是障碍。”

从双方的合作模式看,王福强将粤港合作分为四个阶段。上个世纪80年代初,特区建立,开启了以跨境加工贸易合作为主要标志的粤港澳合作,称为1.0版本。2003年签订的CEPA及补充协议,标志粤港澳合作进入了以货物贸易零关税、投资便利化等传统服务业合作为特征的2.0时代。2014年广东自由贸易试验区的设立,使得粤港澳合作进入了以经贸制度法律对接标准一体化和离岸金融、互联网经济等高端服务业及服务贸易自由化为主导的阶段,是3.0版本。

“我乐观预测,粤港澳大湾区如果能通过体制机制创新、深度融合,促进要素自由流动,有可能进入4.0阶段。”王福强说。

而为了实现4.0的目标,课题组也有针对性地提出了政策建议,从四个方面推进大湾区建设。一是要培育要素自由流动的统一大市场,推动人流物流信息流资金流相对自由流动,促进人通和财通是根本;二是推动形成功能互补、竞合有序的区域功能定位,提升城市群整体竞争力;三是构建支持创新创业的软环境,成为全球创新人才集聚高地、创新技术孵化地和国际科技产业创新中心;四是要推进优质生活圈构建,优先推进科创、教育、医疗等领域的合作,共同推进国际科技产业创新中心、国际教育示范区和世界级诊疗基地建设。

“要构建统一开放的市场,很多都是中央事权,不仅仅是粤港澳三家,更重要的是中央怎么统筹协调。”王福强告诉《中国新闻周刊》,为此,课题组特别提出,应建立国家层面的协调保障机制,在大湾区进行改革开放的综合授权。

“中国新一轮改革开放事实上已经到了天花板。”王福强坦言,如果中央有政治决心,给大湾区以改革综合授权,中国第二次改革开放有可能真正打响,比如在深圳,鼓励他们通过地方立法权大胆尝试,形成宽容失败、容错纠错的机制,创新的热情和改革的活力可能会再次激发出来,“现在就差这一把火。”

本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第810期
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