随着中央经济工作会议将2025年财政政策的基调确定为“更加积极的财政政策”，新一轮刺激政策的内容正在逐渐浮出水面。新的问题是：明年增加的财政支出会投向何处？
随着中央经济工作会议将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”放在明年九大任务之首，增添了人们对于刺激政策偏重消费端的期待。
“更加积极的财政政策”应该如何发力？人们对于财政政策又应该抱有哪些合理期待？为此，《中国新闻周刊》专访了中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云。
乔宝云。图/受访者提供
如何让财政政策事半功倍？
《中国新闻周刊》：你怎么理解“更加积极的财政政策”？
乔宝云：面对疲弱的经济形势，通常会采取积极的财政政策，包括减免税收、扩大政府支出等内容。之所以在积极的财政政策前加上“更加”二字，是因为此前积极的财政政策面临一些条条框框，比如财政赤字率3％是一道红线，即使是积极的财政政策也不能越过这道红线。但是赤字率不超过3％和政府负债率不超过60％的标准，实际上源自20世纪90年代初欧盟制定的《马斯特里赫特条约》，这一标准不一定有科学依据，比如美国、日本政府负债率已经远超60％。“更加积极的财政政策”便是要抛弃这些条条框框。
《中国新闻周刊》：近年来我们一直在通过发行特别国债、专项债等方式扩张政府债务规模，在这种情况下为何提高赤字率仍然重要？
乔宝云：此前，我们习惯于用一些比较“取巧”的方式增加政府债务规模，绕过赤字率3％的限制，如发行特别国债、专项债等并不计入赤字率统计范畴，其实广义赤字率已经突破3％。但是这也带来一些问题，比如专项债原则上需要投资项目产生收益偿还，但是实际并非所有专项债都能依靠所投项目产生的收益偿还，因此专项债虽然不计入赤字率统计，但是部分难以通过项目收益偿还的专项债最终仍会消耗国家信用。相比之下，直接增发国债的方式更加透明，并且便于管理。
《中国新闻周刊》：面对需求不足的现状，在地方政府面临较多债务约束的情况下，应由中央政府举借更多债务？
乔宝云：外界对于中央政府举借更多债务的期待有道理。但是也应该注意，我国政府治理体系、财政管理体系有其特殊性，在一般公共预算中，中央政府支出占比不足15％，地方政府支出占比超过85％。如果中央政府举债，再通过转移支付的方式将资金交给地方政府使用，相比地方政府直接举债，反而可能削弱地方政府支出时的责任感。
《中国新闻周刊》：在“更加积极的财政政策”的基调下，财政政策的发力重点会发生哪些变化？
乔宝云：首先需要厘清宏观政策两个不同的目标，一是纾困，即面对眼前困难，偏重解决现金流问题，另一个是刺激，偏重解决资产如何增值的问题。当然，这两个目标之间存在联系。
此前，一揽子增量政策的关注点可能更多在于纾困，比如帮助地方政府化债，通过债务置换解决地方政府面临的现金流问题。对于中央政府而言，一定会将解决基层政府的“三保”（保基本民生、保工资、保运转）问题放在第一位。此次中央经济工作会议明确提出提高财政赤字率，提高赤字率后的问题便是如何确定财政支出方向。纾困依然重要，否则问题会成为“死结”，另一方面也需要通过扩张财政赤字、调整支出结构，将宏观政策的关注点从纾困部分转向刺激。
对于如何刺激经济，此前缺乏共识，比如需求不足，究竟是投资不足，还是消费不足导致。此次中央经济工作会议明确将“大力提振消费”放在首位，说明我们已经明确意识到需求不足的主要原因是消费不足，而非仅仅是投资不足，而且部分投资的效益还存在问题。这是一个重要改变，说明我们在这一问题上达成共识。
目前的问题是，究竟如何向购买力不足的群体输送购买力，比如直接向这部分群体发放现金，或是通过构建更为完善的社会保障体系，减少消费的后顾之忧。当然，两方面举措也可以同时推进。特定群体购买力不足，原因无非是收入不足或是尚有后顾之忧，财政政策需要对应这一目标，比如通过提高赤字率，将过去投入经济基础设施建设的资金，改为投资社会基础设施建设，财政政策就会事半功倍。但是凝聚共识的过程并不容易。
资金流向面临很多“不确定性”
《中国新闻周刊》：你认为应该如何设置2025年的赤字率？
乔宝云：明年赤字率应该在3.5％—4％的区间。虽然可以“大刀阔斧”地抛弃一些条条框框的限制，但是在实际操作过程中需要“谨小慎微”。赤字本身不是目的，而是要将资金用到合适的地方，但是这一过程可能面临诸多不确定性。如果能够扎实确保资金流向的目标、路径，赤字率应该以4％为目标。如果资金流向等依然有较多不确定性，赤字率则应该以3.5％为目标。
《中国新闻周刊》：如何理解你所说的这种“不确定性”？
乔宝云：积极财政政策的运作方式与财税管理体系，甚至政府治理体系都密切相关。比如同样是减税，一些国家更多征收直接税，比如所得税，通过减税能够直接提升居民购买力。但是中国的主体税种是间接税，比如增值税，减免增值税后，企业如何利用这部分资金，以及其中多少可以被转化为居民的购买力并不确定。再比如，一些国家在向居民发放现金时可以直达个人账户，但是目前中国依然缺少中央财政资金直达个人账户的渠道，在资金下达的过程中可能出现各种“跑冒滴漏”。这便是财税管理体制带来的“不确定性”，一项政策需要明确的方向，但是是否有实现政策方向的手段，这并非政策可以解决，而是需要通过体制机制变革才能解决。
《中国新闻周刊》：近年来，外界一直有对财政政策的议论，认为其本应发挥更大作用，你如何看待？
乔宝云：外界不应该对财政政策有过高期待，期待某项或某几项政策可以解决问题，财政政策能够发挥的作用存在边界。此次中央经济工作会议提出，发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落地见效。这说明目前的体制机制还有一些缺陷，比如当前消费不足的问题，便与现行分配体制相关，在初次分配的过程中劳动者获得的部分不足，而通过再分配无法解决初次分配存在的问题。
而且一项政策的效果并非由财政部门单方面决定，比如增加财政赤字后，如何使用这笔资金并非由财政部门决定，资金通过转移支付来到地方政府手中，原本应该用于给购买力不足的群体输送购买力，但是地方政府可能用其投资基础设施。再比如从2015年以来治理地方债的历程不难看出，“开前门、堵后门”的过程中，“前门”是财政部分开的，但只有地方政府才能堵住“后门”。因此财政政策是否“给力”也是诸多复杂因素所共同决定的。
《中国新闻周刊》：如果未来投资的重点转向社会基础设施，是不是意味着中央政府需要承担更多支出责任？
乔宝云：对于地方政府而言，其永远有一种倾向，就是习惯于基建投资，这种倾向难以被改变。地方政府一方面缺少投资社会基础设施的动力，另一方面社会基础设施往往存在规模效应，也就是社会保障服务需要均等化。
如果我们下定决心更多投资社会基础设施，必然意味着中央政府承担更多支出责任，从而会增加中央政府支出，改变目前支出结构。比如养老金管理，在几乎所有发达国家均为一项中央事权，近年我国也在提高养老金统筹层次。但是其不仅涉及支出责任划分，还涉及各级政府的组织结构，比如从人数角度来看，目前中央政府规模较小，反而是基层政府规模较大，这在一定程度上限制了中央政府职能。因此将社会基础设施建设的职能集中到中央政府不可能一蹴而就，而且并非仅仅依靠政策就能解决，需要建立相关体制机制。
发于2024.12.23总第1169期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：乔宝云：提高赤字后，资金要用到合适地方
