杨东平：实现义务教育资源均衡化是首要难题
本刊记者/杜玮
发于2021.9.6总第1011期《中国新闻周刊》
7月24日，“双减”政策落地，力度前所未有。校外培训遭到整顿之后，长久难解的教育资源均衡化命题，也随之再度浮出水面。近些年，中国基础教育的发展，伴随着公办学校的掐尖，民办教育的扩张，以及校外培训机构的不断壮大。
“双减”政策会给中国义务教育带来怎样影响，民办教育又将走向何方？就这些问题，《中国新闻周刊》专访了21世纪教育研究院理事长、国家教育咨询委员会委员杨东平。
杨东平。图/中新
择校源于教育资源不均衡
中国新闻周刊：你如何评价校外培训机构，其本身有没有存在的必要性？规范和整治教培产业能不能缓解家长的焦虑？
杨东平：内地校外培训机构发展到今天，其规模和功能已远远超越了培训机构本应有的面貌，这样的样态是全世界其他国家和地区所没有的。近些年，由于资本加持，国内的校外培训机构力量已超过很多学校自身，体量也越来越大，疯狂逐利。本来作为学校教育衍生的教育活动，最后反噬、绑架学校教育。政府要下很大决心才能改变这种局面。
但正常的课外培训从来都有必要，其包括两个功能：一者是补差，一者是陪伴。很多家长将孩子送到校外培训机构，并不指望其学到什么，只是希望有人陪他写作业，到家长下班时再将其接走。在台湾，补差又被称为补救教育，是政府行为。老师首先甄别每个班有几个后进生需要补课。每周有两到三个下午，学校会在日常授课老师以外，安排专门老师对这些学生补习。付给老师的酬劳也有专门的教育经费支出。
把培训机构全部消灭了以后，是不是家长们的焦虑就消除了？其实，家长的焦虑是由择校而引起，培训机构只不过放大了焦虑。只要择校存在，家长的焦虑就解决不了。治理校外培训机构后，问题就回到公办学校自身。能不能做到义务教育阶段学校的均衡发展和公平招生，这才是关键，做不到的话家长照样焦虑。
在日、韩及中国台湾地区，义务教育阶段都没有所谓的名校，这是义务教育所要求的。义务教育本身就意味着一视同仁的教育。没有择校的需求，就没有课外培训。把公办学校做均衡了，是解决所有问题的第一位，公办资源不均衡，正是中国教育发展的所有症结所在。
中国新闻周刊：多年以来，国内难以实现教育资源均衡化的症结是什么？
杨东平：自上世纪50年代，中国就开始施行重点学校制度，公办学校系统形成了一批重点学校。这些重点校在1986年《义务教育法》颁布以后就变得不合法，但变相的重点学校始终存在，某种意义上，还在不断壮大。从当地政府来讲，也希望有几所拿得出手的像样的学校。
从另一个维度来讲，一些有家庭背景的子女在这样的重点学校上学，这本质上是一种特权教育。国内有着等级化的学校制度，学生家庭背景和学校等级非常相关。利益阶层愿意保持这一制度。
中国新闻周刊：实现义务教育阶段教育资源均衡化的方式和路径是什么？
杨东平：首先是就近入学，这肯定是均衡学生资源最关键的措施。近些年，小升初的秩序已大幅改善，但择校的问题还没有完全解决。
我觉得义务教育阶段，招生应更加公开透明，保证公平公正。只要存在点招，实际上就是对义务教育的亵渎。
除了生源，还有经费问题。从公共教育拨款来看，每所学校都享有生均拨款，这是平等的。但实际上，各个学校还可以另外获得一部分拨款叫专项建设经费，经费来源可以是教育部，也可以是各市区。专项经费的数额往往是很大的，甚至远远超过生均拨款。在教育经费配置上，我们仍存在着很大的不公。在美国和韩国，如果想要申请经费创办一所创新学校，一个原则是，经费将优先用于农村地区和薄弱学校。依照教育公平理念，资源应向那些最薄弱学校倾斜。在国内，很多时候是资源向重点学校倾斜，锦上添花，重点学校就会越做越大。
由于经费倾斜，重点学校能获得更多教育资源，可以聘请更多特级教师、优秀教师，教师待遇也远远高于普通学校老师。这又带来下一个问题，就是教师流动的障碍。
民办教育应回归教育本身
中国新闻周刊：民办教育也是国家教育体系的重要组成部分，怎样评价过去40年来，民办教育扮演的角色和发挥的作用？
杨东平：民办教育发展之初，国内将其定位为拾遗补缺，即利用社会资源来扩大教育资源，弥补公办教育资源的不足。时至今日，这一任务在大城市和沿海发达地区已经完成，而在这些地区，民办教育的作用发生异变，一些民办学校和公办校竞争生源，造成基础教育系统分裂。有的公办校成为民办学校的备胎，这肯定是不合理的。
民办学校中，有一类叫“公参民”学校，是指公办学校举办的民办学校。这样的学校本身就是不合法的。其运转模式是公办学校通过民办学校营利、跨区招生，在全国各地举办分校等，这就是典型的衡水中学和衡水一中的关系，衡水中学所创立的超级中学模式。这也是国家目前整顿的一个方向。
8月26日，在北京市海淀区太平路小学，教师整理分发好的新学期教材。图/新华
中国新闻周刊：最近，多地教育部门发文，要将当地民办义务教育占比控制在5％以内。最新颁布的《民促法实施条例》中还规定，民办高中应主要在学校所属范围内招生，符合省、自治区、直辖市教育行政部门有关规定的可跨区域招生。对此你怎么看？
杨东平：首先说占比5％的规定，这相当于对民办教育“瘦身”。我们可以对比看一下，在欧洲国家，民办义务教育的比重通常在3％~7％，日本是2％。而且，国外民办学校规模都很小，不会像国内民办校一样依靠资本加持，以上市为目的，追求大体量，跟公办校形成竞争性关系。它所提供的是一种多样化和差异化的选择。
但多地制定5％的依据从何而来尚不可知。如果各地制定相同比例，这肯定是简单粗暴的。因为各地差异非常大，有些地方是外来人口流入地，比如东莞，民办教育体量非常大，而在一些地方的农村就没有民办校，所以各地具体比例的确定应把握一个总体的原则，但同时有弹性，各地可依照实际情况，有自主权来调整，而不是一刀切，直接将民办校都关停。
至于《民促实施条例》中民办高中跨区招生的规定，相当于做了一定妥协。但总体而言，像以往那样野蛮的跨区招生将会得到遏制，这样的转变需要一个过程。衡水中学这样超级中学未来会怎样发展还不好说，毕竟它已经成为河北地区的品牌。我的希望是衡水中学和衡水一中逐渐正常化，变成两所独立的学校，将捆绑招生的链条切断，招生规模得到控制。
中国新闻周刊：中国民办教育的未来会走向何方？你也提到过大民办教育，这一理念如何理解，怎样实现？
杨东平：中国民办教育一定要摆脱资本化方向，回归到以学生为主的教育本质上来。但我们想要达到这样的目的，又非常难。我们国家办学门槛太高了，整体来说，中国教育举办权并没有开放，这也使教育家办学难以实现。不久前，我走访一所民办学校，学生只有200人左右，属于小规模学校，但要满足办学条件，获得办学资质，要投入6000万元。在丹麦，任何一个家长都可以举办学校、幼儿园。该国的普惠性幼儿园以家庭和社区为依托，只要招满18个学生，持续办学一年以上，就可以合法化，获得政府占办学成本70％以上的财政支持。这就叫主权在民，开放教育，这也是大民办教育的实质。如果中国能够允许家长、社区自主举办小规模学校，中国教育的多样化和创新性能得到一部分有效解决。
从国外基础教育改革经验来看，另一项重要改革是公办学校的体制改革，促使其成为创新型的学校。就像美国的特许学校、韩国革新学校、中国台湾实验学校的改革一样，保持学校公办性质不变，教育局和学校签订契约，设立一定的改革目标和考察期限。学校有办学自主权，做创新实验，教育局逐年评价，达成目标继续办学，否则办学自主权被收回。公办学校体制改革在中国内地还没有启动，但这是趋势，有助于公办学校形成自身的活力和多样性。
技能型人才至少应在高职来培养，而非中职
中国新闻周刊：这两年，中考也引发公众热议。多地中考录取率在50％上下，被称为一考定终身。同时国家政策层面还有普职比大致相当的规定，这被认为对学生在高中阶段进行普通高中和中职1:1的分流，你怎么看这个政策？
杨东平：在教育的不同发展阶段，升普高的比例是不一样的。上世纪90年代以前，大部分农村地区，升普通高中比例是非常低的。一个县就一所普通高中，大概只有1/3学生能升普高。到2019年，全国范围内，高中阶段普职比大致为6：4。但各个地区又有所不同，北部一些省份普高比例更高，超过60％，东南沿海地区差不多在50％左右。
产生差异原因或在于当地经济发展水平的高低以及市场、产业对于技能型人才的需求和吸纳能力。因此普职比绝不仅仅简单是做一个规划，要求1:1的前提，是要看有没有相应的教育资源和就业岗位。强行规定普职比，会进一步加剧教育恐慌，除非职业教育做得非常好，有很大吸引力。即便职业教育发展很好，也不宜用普职比去规范。在国外，这种比例是自然形成的。
近两年中职招生人数增加，很大一部分原因是开通了3+2的中职升大专的通道，也就是说报考人数的增加是为了升学，而非面向就业。这也和引导学生更多选择职业教育的初衷有偏离。
在眼下，中职教育的水平是非常差的，学生学不到什么东西。从产业升级和发展来看，中职生不太符合需求，所以以后对普通劳动力的要求应是高中毕业，包括更多技能型人才，应在高职这个阶段来培养，而不是在中职。
就职业教育而言，一个非常基本的前提，必须依托企业和产业来办，而不是教育局办，教育局只能办普通学校。因为办职业学校的成本是普通学校的三倍左右。中国中西部广大的农村地区，没有足够的教育经费能办出好的职业学校。
地方政府教育行为和评价短期难以改变
中国新闻周刊：最近大家还在讨论高中是不是该纳入义务教育，或者实行10年义务教育，对此你认同吗？
杨东平：这里面还是涉及教育经费的问题。教育领域的共同认知是，如果要延长一年义务教育，首先应延长的是学前，即学前一年免费，这也是全世界通行的做法。因为学前教育的重要性和它的社会整体收益远远高于高中教育。
中国新闻周刊：你觉得下一步教育改革的重点和关键点是什么，亟待改变的教育生态要素是什么？
杨东平：中国的教育改革有两个基本诉求，第一是解决当前的热点难点，义务教育的公共性，小升初竞争等。第二，更重要的是面向未来的教育创新。但就现阶段而言，首要还应解决第一个问题，并且要设立有限目标。
首先是小学和幼儿园阶段，初中和高中教育的问题应放在第二位。尤其小学教学，涉及千百万学校和教师的行为。作业量光靠发文很难改变，地方政府、学校的教育行为、教育评价也在短时间内也难以改变。现在很多地方还在抓学校排名，升学率。此轮“双减”政策前，上海很多小学数学考试最后一道附加题就是奥数题，这样的考试评价就是在给家长施加压力，让其带孩子去参加校外培训，超前学习。
现阶段，理论上小升初已没有选拔性考试了，但初中还在搞点招，因此要把公办初中不规范的行为管住。就高中教育而言，理论上，随着中国少子化和高等教育普及程度越来越高，上大学已经不是问题，可以解放大多数的学生。
