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彭森:改革要从问题导向转向目标导向

姜璇  2018-07-23 11:54:32

在彭森看来 过去的改革主要强调问题导向 今后要侧重目标导向

彭森 shot on HUAWEI Mate RS 丨保时捷设计


1978年被认为是改变命运的开端,对中国整个国家来说是这样,对个人亦是如此。


那一年,高考制度恢复,彭森参加了第一批全国统考,考入北京大学经济系,来到当时热气腾腾的北京。


和他一起入学的同学们虽然在年龄上有着几岁到十几岁的差距,但是在目标理念上都是一致的——他们都在思考如何改变一个“百废待兴”的中国。


中国是农业大国的事实决定了改革初期的突破口在积贫积弱的农村。大学期间彭森最关注就是农村改革,“当时中央农村政策研究室在做一个‘百村调查’,我们专门跑到农村一个村一个区地做调研,给中央写报告。”


毕业后彭森回到家乡分配到辽宁省委政策研究室工作。当时正值东北工业结构调整和城乡所有制结构剧烈变革,受到经济学家孙尚清主编的《中国经济结构问题研究》启发,他开始思考探索辽宁的十大结构改革课题,并发表一些研究成果。1984年彭森成为辽宁省委破格提拔的两名大学生副处长之一。


1985年,彭森从辽宁省委政策研究室调入国家体改委,开始了长达30余年更接近改革核心的工作,亲身经历了改革中大大小小的故事。


1980年5月,国务院经济体制改革办公室成立。两年后,1982年3月,五届人大批准正式设立国家经济体制改革委员会(以下简称“国家体改委”)。国家体改委的规格高于一般部委,超越部门的利益。在很长时期中,国家体改委的主任均由时任国务院领导兼任。2014年成立的“中央全面深化改革领导小组办公室”,就参考了原国家体改委设立时的职能、架构和运行机制。


“当时体改委的主要工作是规划、协调和试点,规划是做改革的总体设计,协调是各部门之间的政策协调,还有一个重要任务就是组织试点。凡是重大改革先要试点总结经验,然后再全国推广。”彭森见证了改革目标模式演进的整个过程,“从高度集中的计划经济到中共十二届三中全会提出有计划的商品经济,再到中共十四届三中全会确立社会主义市场经济,这些都需要在改革试点探索的基础上,总体规划、顶层设计。”


上世纪90年代初,“姓资姓社”的争论甚嚣尘上,社会主义市场经济究竟是什么样的模式,国内外都在观望。


“中国提出的社会主义市场经济,是什么概念?”这是英国前首相撒切尔夫人1993年访华时问的第一个问题。同为牛津大学校友的彭森陪同撒切尔夫人会见我国党政最高领导人,一路解释中国社会主义市场经济的基本内涵和总体框架。


1992年邓小平南巡讲话后,彭森和国家体改委同事们受命开始着手研究社会主义市场经济的目标和框架任务。当时国家体改委主任陈锦华决定组织力量研究社会主义市场经济的目标模式和改革步骤,在时任体改委秘书长王仕元领导下,同为综合规划司副司长的彭森和曾国祥俩人具体负责牵头,在三元桥的实华饭店,组织十多人进行专题研讨,进一步对社会主义市场经济的总体框架进行阐释。


中共十四大召开前夕,1992年10月5日,《建立社会主义市场经济体制的基本设想》完成,后又被称为“实华报告”。这为翌年召开的中共十四届三中全会提出的社会主义市场经济体制的“四梁八柱”提供了系统的理论准备。四梁八柱是源于中国古代建筑学的术语,当时被引申为改革主要领域中各项任务的概括。在现今全面深化改革时期的顶层设计中,“四梁八柱”被重提。


“这是个比较形象的说法,除了农村改革、所有制改革、市场价格改革和宏观调控体制改革被称为 “四梁”以外,还有八个具体改革任务,相互联系支撑,共同构成改革的基本框架。”彭森解释道。在实华报告基础上,彭森、曾国祥编写的《市场经济总体构思》一书于1992年底出版,第一次明确提出了“市场在社会资源配置中起基础性和决定性作用”。这个概念直到20年后才写入十八届三中全会的文件之中。在彭森看来,社会主义市场经济的探索,走的是一条问题导向和目标导向相结合的渐进式改革路径。


从一开始在体改委任职,一直到后来出任国家发改委副主任,再到十二届全国人大常委、财经委员会副主任,彭森见证了几十年来一系列重大改革的决策过程。在他看来,从1978年到2018年的四十年巨变,改革一次次突破旧体制、旧思维的桎梏,不断探寻更合理的生存空间,并不经意地埋下新一轮改革的契机和动力。


过去的改革主要强调问题导向

今后要侧重目标导向


中国新闻周刊:你曾提出中国改革推进的方式可分为问题导向和目标导向两类,这在40年改革开放中是如何体现的?


彭森:问题导向和目标导向是我最早在一次内部会议上提出来的。当时对于改革要坚持问题导向的看法比较一致,后来包括领导同志讲话、中央的文件也多次提及。中国改革没有一个固定模式,什么问题阻碍发展就对什么领域进行改革,让改革为发展开辟道路。改革开放初期,农村改革、国有企业改革、价格改革,包括对外开放都是按照这个原则提出来的。


目标导向的提法近年也被越来越多的同志接受。从上世纪80年代中后期起,改革开始重视总体规划。如1986年“价、税、财”联动改革,1987年的“三五八”规划。真正按照目标导向筹划改革是到上世纪90年代上半期,按照社会主义市场经济目标规划确定改革的重点任务,形成“四梁八柱”的改革任务框架。但是分税制改革、汇率制度的改革等仍旧属于问题导向改革。


上世纪90年代初,中国财政实行的还是财税包干体制,包括大包干、小包干、递增包干体制等。这种体制一定程度上调动了地方积极性,但也造成了“两个下降”的后果,即财政收入占GDP比重从1979年的28.4%,下降到1992年的12.6%;中央财政收入占全部财政收入的比重从41.5%下降到22%。当时全国的财政也只有三四千亿元,中央财政捉襟见肘,要向地方借钱。时任财政部部长王丙乾向新部长刘仲藜移交工作时说,“我交给你的是一个烂摊子啊,我这个财政部长现在只剩了‘背心裤衩’了,全留给地方了。”所以当时分税制改革也完全是问题导向。近几年推进的供给侧结构性改革,实施“三去一降一补”,总体上也属于问题导向性的改革。


我认为目标导向更为重要,要实现改革目标还应该走几步、过哪几关,必须要有清晰的认知。按照“木桶理论”,一些关键环节的改革过于滞后,就会成为体制性短板,目标导向的改革就是要解决这些短板的问题。我在对中央的报告中也明确提出过,中国最大的短板是体制制度,在当前激烈的国际竞争中最重要的是体制机制的竞争。


从改革开放40年来看,可能前期更多强调的是问题导向,到今天要完成建立成熟完善的市场经济制度的目标,按照中共十九大的要求分两步走,就要考虑根据目标导向的原则积极推进产权制度、要素市场化配置等一些重点领域和关键环节改革的攻坚突破。


中国新闻周刊:中国的改革没有范本、“摸着石头过河”的情况下,必定伴随着困惑,当时最大的争论是什么?


彭森:中国的改革在初期争论最大的是“姓社”还是“姓资”的问题。改革是否真正解放生产力,符合中国的国情,有利于社会主义制度的完善;还是通过改革走向私有化,走向资本主义,争论一直很激烈。所以邓小平同志后来提出生产力标准,“贫穷不是社会主义”“发展是硬道理”“不改革死路一条”,这些论断为改革定了调。 “不争论”就是不要因为姓社姓资的争论,影响了改革与发展。


上世纪80年代在讨论改革重点的时候,对国有企业改革和价格改革的先后顺序存在争论。当时国家体改委副主任安志文同志去征求北京大学厉以宁教授的意见,厉老师直言:中国经济改革的失败可能是由于价格改革的失败,而中国经济改革的成功则必须取决于所有制改革的成功。


国有企业改革最早是按照农业改革的经验,放权让利搞承包经营责任制。那时候国企管理非常严格,完全按照下达的计划生产,多一个螺丝钉都不会生产。


上世纪90年代开始提经营机制改革,要建立现代企业制度,暗含的意思就是要进行股份制改革。但是股份制在当时还是敏感词,比如,国企改革实行股份制是否是私有化、会不会影响社会主义的性质等,对于这些问题争论不小。


直到1992年国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,当年11月中共十四届三中全会《决定》正式提出建立现代企业制度后,争论也没有停止。即使是十八届三中全会提出混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式之后,还有人怀疑“混改”会导致私有化,造成国有资产的流失。

在国企改革过程中,最主要的争论表现在意识形态方面的冲突,所以在总结改革基本经验的时候,第一条就是解放思想,把思想解放作为改革的先导。


中国新闻周刊:把思想解放作为改革的先导是一条重要经验,改革开放历程中还产生了哪些基本经验?


彭森:关于中国改革的基本经验,我认为有几条尤为重要。


第一条是上面所提到的,坚持解放思想、实事求是的思想路线。40年来,每一次改革的深化、每一项重大改革方案的出台,首先是以解放思想为先导、为条件。改革开放以1978年12月中共十一届三中全会为标志,是因为它提出了解放思想、实事求是的思想路线。1978年11月10日召开的中央工作会议,主题原本是农业问题和后两年工作计划。当时农业最重要的是解决工农产品价格剪刀差,准备调整农产品收购价格,但会议一连开了36天,主题转到真理标准的讨论和历史重大问题评价,这才有“解放思想,实事求是,团结一致向前看”的讲话。实事求是的思想路线说来容易,做起来难。只有解放思想,才能真正做到实事求是。


第二条是坚持生产力标准,发展是硬道理。改革的本质就是变革上层建筑和生产关系,解放和发展生产力。以生产力为标准回顾40年改革取得的成就,才能确认中国走了正确的道路。这方面最典型的例子是农村改革。建国初期,因连年战乱,5.4亿人口粮产只有一亿多吨;到1958年公社化时,粮产恢复到2亿吨;后来农业学大寨,历经十年动乱,1978年粮产3亿吨;20年只增加了1亿吨。而包产到户后,5年粮产就增加了1亿吨,到2013年我国粮食产量已超6亿吨,人均450公斤,远超全球人均320公斤水平。


第三条是走渐进式的改革道路,这反映中国哲学、中国智慧,证明人民才是创造历史的主人。渐进式改革被称为是中国改革最为人称道的基本经验,它的关键在于重视调动地方、企业和群众的积极性,尊重和保护改革的首创精神,鼓励和保护理论工作者对改革理论和实践的总结。这方面最典型的例子是价格改革。


第四条是坚持市场化的改革方向。中国改革的核心问题一直是计划与市场(政府与市场)的关系问题。1982年中共十二大前对商品经济争议很大,根据党内理论工作负责人的意见,党刊曾直接发文批商品经济,重申计划经济为主体,市场调节为补充。从高度集中的计划经济到有计划的商品经济,再到社会主义市场经济的确立,改革目标模式的变化经历了曲折的探索,反映了思想解放的过程,也是人民在实践中的正确选择。


中国改革的基本经验还有很多,例如如何正确处理发展、改革和稳定的关系;如何正确处理改革和对外开放的关系;如何正确处理改革和法治的关系等等。


下一步改革是如何理顺政府和市场

中央和地方的关系


中国新闻周刊:40年对于中国的改革开放来说是一个历史节点,它意味着什么?


彭森:从国家体改委到国务院体改办,以及到后来的国家发改委、人大财经委,我参与见证了一些改革的重大决策过程,多次参与中央文件和政府工作报告的起草,直接向中央政治局常委汇报;也先后主持了十几年的年度改革要点起草实施工作。一步一步走过来,我认为中国的改革就是不断地解放思想,不断地实践,在实践中进一步在理论上总结提升再指导实践的过程。有些时期存在反复或者调整,也都是正常的历史现象。


发展无止境,改革亦无止境。中国改革从上世纪70年代末发端,开始的设想是经过8至10年的努力,把新的体制建立起来。1987年李铁映同志调到国家体改委担任主任,在来之前中央主要领导同志找他交待工作时提出,过去改革计划是要搞十年,现在在这个基础上再加八年,争取到1995年基本完成改革任务。所以当时李铁映同志就提出一个“三五八”改革规划,也是寄希望再用5至8年时间完成改革任务。根据这一要求,一些部门和理论界制订了第一年稳中起步,第二到四年基本转轨,第五到八年巩固完善的方案。现在看来,在改革初期,我们党对于改革的长期性、复杂艰巨性认识是远远不够的。实际上,从1978年到1992年确立社会主义市场经济的目标模式就用了14年。


改革就是通过变革生产关系和上层建筑,为生产力发展开辟道路。发展是长期任务、永恒的任务,改革亦没有止境。40年的改革开放,我们完成了改革的阶段性目标,下一步有新问题、新矛盾,还是要通过改革来解决。


中国新闻周刊:下一步全面深化改革,你认为要从哪些方面入手?


彭森:如何处理好顶层设计和试点探索的关系,是下一步改革要把握的问题。正确处理两者关系当下最大的风险还是过于小心谨慎,地方不敢积极试点探索,这会丧失改革时机,付出机会成本。


要建成一个成熟、完善的社会主义市场经济体系,我个人认为比较重要的还是如何理顺政府和市场的关系,如何理顺中央和地方的关系。


中共十九大报告提出,下一步经济体制改革的重点是完善产权制度和要素市场化配置,这是抓住了当前改革的关键。产权制度是所有制的关键,要素配置方式是一个经济是否有效率、效益的核心。社会主义市场经济的本质就是先进的基本经济制度与最有效的资源配置方式的结合。


发挥市场在资源配置的基础性作用,有几项基础改革必须要做。比如要完善产权制度,包括对国有企业、国有资本管理体制的改革,以及农村土地的三项制度改革。


现在农村土地三项制度改革在全国30多个县进行试点,全国的农村土地的流转比重已经达到30%左右。如何实现农村和城市建设用地市场的统一?城乡要素平等交换、自由流动如何体现?城镇一体化的问题如何解决?这些问题都不能回避。


从完善市场体系的角度,今年也有三大项任务。第一是产权保护制度。2016年国务院发布对产权制度保护工作的意见,今年也开始启动一些对产权冤假错案的甄别纠正,这对于进一步完善社会主义基本经济制度,特别是推动非公经济的发展意义重大。


第二是建立市场准入负面清单制度。不仅仅是对外资,对国内的大量的民营经济、社会资本,也要进一步建立统一的市场准入制度,采取负面清单管理的办法,极大地减少政府对微观经济活动的干预,各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域。负面清单今年在进一步清理,尽量压到最低的限度,最大限度发挥市场的资源配置功能,做到既有政府监管又保持市场活力。


第三是公平竞争审查制度。这是一项非常重要的基础性制度,是市场经济国家的政府必须建立的制度。通过公平竞争审查,防止和限制错误的产业政策、企业补贴政策和地方保护主义对市场竞争机制的破坏,加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系。